水工程建設規劃同意書編制導則的思考與建議

王永杰

(新疆水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830091)

水工程建設規劃同意書制度實施以來，許多流域管理機構和地方水行政主管部門結合自身工作實踐就制度存在的重要意義及實施過程中存在的問題進行了分析總結，而目前有關水工程建設規劃同意書編制導則的解讀及編制過程中存在問題的報道較少?！端こ探ㄔO規劃同意書論證報告編制導則(試行)》(以下簡稱《導則(試行)》)于2016年2月18日實施，本文在水工程建設規劃同意書編制導則的基礎上，結合自身工作實踐，對水工程建設規劃同意書編制導則及近年來水工程建設規劃同意書編制過程中存在的問題進行了思考與總結，并提出有關建議。

1 對水工程建設規劃同意書編制導則的思考

1.1 水工程建設規劃符合性論證的規劃依據問題

水工程建設規劃同意書編制導則僅針對水工程所在河流的流域綜合規劃和流域防洪規劃的批準審查情況，提出了水工程進行符合性分析論證或專題論證的判別條件。而對其他專項規劃，如水資源利用規劃，水電規劃等能否作為規劃符合性分析的依據未給出明確的解釋和說明。筆者在最早接觸水工程建設規劃同意書論證工作時就存在類似的困惑。隨著對水工程建設規劃同意書認識的理解和加深，逐漸明確了水工程建設規劃同意書的符合性分析依據就是流域綜合規劃和流域防洪規劃，原因如下。

(1)法律層面。水工程建設規劃同意書的法律依據為《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國防洪法》。水法第十九條規定：“在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊上建設水工程。其工程可行性研究報告報請批準前有關流域管理機構應當對水工程的建設是否符合流域綜合規劃進行審查并簽署意見：在其他江河、湖泊上建設水工程，其工程可行性研究報告報請批準前，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應當按照管理權限對水工程的建設是否符合流域綜合規劃進行審查并簽署意見”。防洪法第十七條第二款規定：“防洪工程和其他水工程、水電站的可行性研究報告按照國家規定的基本建設程序報請批準時，應當附具有關水行政主管部門簽署的符合流域防洪規劃要求的規劃同意書?！鄙鲜鰲l文從法律依據的角度解釋了導則中規劃的符合性分析依據是流域綜合規劃和流域防洪規劃。

(2)編制導則層面?！秾t(試行)》中明確了專業規劃可為水工程建設規劃同意書專題論證提供依據。5.0.3條第2款，“應簡述水工程所在行政區社會經濟發展總體規劃審批情況和規劃水平年、主要社會經濟指標以及對水資源綜合利用和防治水害要求等規劃審批情況和主要規劃成果”。5.0.4條“對水工程所在的江河(湖泊)的流域防洪規劃已批準但流域綜合規劃尚未批準的，除論證水工程建設滿足流域防洪規劃要求外，尚應根據水工程所在流域經濟社會發展規劃和其他專業規劃，流域治理開發存在突出問題和需求，結合工程特點分析論證綜合利用任務、規模、場址、水工程運行調度與管理方案的合理性”。

表1 水工程建設規劃同意書各工況分析論證內容總結表

綜上，從水工程建設規劃同意書的法律依據以及編制導則層面，明確了水工程建設規劃同意書的符合性論證依據為已批準的流域綜合規劃和流域防洪規劃，其他專項規劃可作為專題論證的依據。

1.2 水工程建設規劃同意書與流域綜合規劃和流域防洪規劃的辯證關系

(1)對于流域綜合規劃或者流域防洪規劃已批準，且時效性較好的河流，流域綜合規劃和流域防洪規劃可以很好地指導單項工程的開展。因此，水工程的建設應以流域綜合規劃或者流域防洪規劃為依據，水工程的建設任務，規模和建設場址等應與流域綜合規劃或流域防洪規劃相符合。

(2)對那些未編制流域綜合規劃、流域防洪規劃或者流域綜合規劃、流域防洪規劃已經批準很久，已不能較好地指導今后流域工作的河流，水工程建設規劃同意書的編制，特別是專題論證的開展，可對水工程所在河段乃至整個流域目前存在的問題進行系統梳理。在此基礎上，結合當前經濟社會發展規劃及其他專項規劃的支撐，可為今后流域綜合規劃或者流域防洪規劃的編制和修編提供依據和技術支撐。

綜上，流域綜合規劃或者流域防洪規劃與水工程建設規劃同意書是相輔相成的。當流域綜合規劃或者流域防洪規劃時效性較好，則可作為單項工程的建設依據；隨著經濟社會的發展，流域外部邊界條件發生變化，流域綜合規劃或者流域防洪規劃已不能適應流域當前的發展趨勢和要求時，水工程建設規劃同意書的編制可更好地促進流域綜合規劃或者流域防洪規劃的編制和修編。

1.3 對水工程建設規劃同意書各工況分析論證內容的梳理與分析

按照規劃條件的不同，《導則(試行)》中將水工程建設規劃符合性分析或專題論證分為3中工況，本文中將其概述為工況1“規劃符合性論證”，工況2“準符合性專題論證”，工況3“專題論證”。工況3按照規劃條件的不同，又可以分為4種小工況。按照規劃符合性分析或專題論證的要求，各工況分析論證內容詳見表1。

(1)按照流域綜合規劃要求重點就水工程建設任務、規模、場址、運行調度與管理方案、設計標準等進行符合性或專題論證。(詳見《導則(試行)》4.0.2～4.0.8條)。

(2)所有論證工況(工況3)的共同內容：①應調查分析水工程所在河段(湖泊)開發治理與保護現狀及主要問題；②應按流域綜合規劃、流域專項規劃、區域專項規劃、調查分析的現狀及主要問題中提出的開發、利用、節約、保護水資源和防治水害要求，結合水工程特點，分析建設方案確定的水工程建設任務、規模和場址的合理性；③應根據水工程綜合利用要求，分析水工程運行調度與管理方案的合理性；④應分析論證水工程建設等級(別)和標準符合SL 252、GB 50201及其他有關技術和管理規定的要求。

(3)應簡述水工程所在江河(湖泊)流域綜合規劃審批情況和規劃水平年、規劃目標、任務以及對本工程建設相應要求等主要規劃成果。

(4)應簡述水工程所在江河(湖泊)流域防洪規劃審批情況和規劃水平年、規劃目標、任務以及對本工程建設相應要求等主要規劃成果。

(5)應簡述水工程所在江河(湖泊)上一級流域綜合規劃和流域防洪規劃審批情況和規劃水平年、規劃目標、任務以及對本水工程建設相應要求等主要規劃成果。

(6)應簡述水工程所在江河(湖泊)開發、利用、節約、保護水資源和防治水害專業規劃審批請情況和規劃水平年、規劃目標、任務以及對本工程建設相應要求等主要規劃成果。

(7)應簡述水工程所在行政區社會經濟發展總體規劃審批情況和規劃水平年、主要社會經濟指標以及對水資源綜合利用和防治水害要求等審批情況和主要規劃成果。

(8)論證水工程建設的必要性。

通過對表1的梳理可以得出以下結論。

(1)工況1和工況2分析論證內容基本相同，區別在于流域綜合規劃是“已批準”還是“通過相關主管部門技術審查”；而在后續的論證工況中，基本將二者等同。

(2)對流域綜合規劃或流域防洪規劃已批準或通過相關主管部門技術審查，水工程列入其中的建設項目，不需要進行水工程建設必要性的論證。

(3)對流域綜合規劃已批準或通過相關主管部門技術審查的建設項目，只需簡述水工程所在行政區社會經濟發展總體規劃和規劃水平年、主要社會經濟指標以及對水資源綜合利用和防治水害要求等審批情況和主要規劃成果。對流域綜合規劃未批準的建設項目，除水工程所在行政區的上述專項規劃外，還需簡述水工程所在江河的各專項規劃的審批情況和主要規劃成果。

1.4 水工程建設影響的分析對象和難點

(1)影響分析對象。按照《導則(試行)》規定，水工程建設及運行的影響分析對象應為影響范圍內的已建及規劃批準的取排水、航運、水電站、堤防等設施和河勢穩定。水工程建設規劃同意書論證報告編制初期，由于對編制導則的認識不夠，將水工程建設的影響分析與水資源論證的影響分析混淆起來，論證對象不清晰，未能體現出水工程建設規劃同意書影響分析的側重點。

(2)影響分析難點。根據以往的編制經驗，水工程建設的影響分析往往側重于工程運行期(工程建成后)對已建及規劃批準設施及河勢穩定的影響，而忽略了工程建設期的影響。而目前對水工程建設期影響分析論證的還比較少，缺少影響內容和相關論證經驗，目前僅簡單地等同理解為工程施工期對已建及規劃批準設施及河勢穩定的影響，從施工影響的角度來分析論證。

工程建設和運行對河勢穩定的影響，屬于《導則(試行)》中的新增內容，也是影響分析的難點之一。河勢穩定與該河段河床演變規律及水沙運動特性有關，影響因素較多。編制導則中未給出具體的河勢穩定影響評價辦法，導致水工程建設規劃同意書中河勢穩定影響評價的內容和深度不好掌握。

2 對水工程建設規劃同意書制度的建議

(1)整理總結近幾年水工程建設規劃同意書編制工作的實踐經驗，加快對編制導則的修編，增加必要的條文說明，統一讀者對條文說明的認識。比如《導則(試行)》3.0.1中，“應簡述水工程前期工作過程和主要成果審查、審批情況”建議對前期工作過程進行界定，具體包括哪些階段和內容，在以往的工作實踐中，審查專家不僅要求對流域綜合規劃階段、項目建議書階段和可研階段的成果進行介紹，還對可研階段各專題的進展情況也提出了要求。

(2)水工程建設的影響分析內容應適當增加。為說明水工程建設規劃同意書與水資源論證、洪水影響評價等專題中影響的區別和聯系，建議對水工程建設規劃同意書影響分析的側重點進行界定。對于河勢穩定分析的內容，在未給出詳細條文說明的情況下，建議參考SL 520—2014《洪水影響評價報告編制導則》中有關河勢穩定分析的條款。

(3)由于《導則(試行)》的使用對象主要為水利部所轄的各大流域，在編制水工程建設規劃同意書時可結合自身河流情況進行合理的增加或刪減。比如，對新疆大多數河流而言，水工程所在河流與水工程所在河段開發、治理存在的問題是沒有區別的。

3 結語

《水工程建設規劃同意書論證報告編制導則(試行)》的發布實施有力地推動了水工程建設規劃同意書制度的完善和落實，在技術層面上解決了規劃依據不足的水工程建設規劃同意書的編制工作。本文通過對《水工程建設規劃同意書論證報告編制導則(試行)》的思考，并結合自身工作中的經驗總結，對水工程建設規劃同意書編制導則的有關內容進行了梳理，特別是對水工程建設規劃同意書的規劃依據、各論證工況的編制內容進行了界定，可為今后水工程建設規劃同意書的編制及導則的修編提供參考。