基礎教育管辦評分離改革的現實困境與突破路徑

何水 楊亞偉

摘要：推進基礎教育管辦評分離改革，意義重大。當前我國基礎教育管辦評分離改革雖取得了一定進展，但仍面臨政府獨攬全局的局面未根本轉變、中小學自主辦學能力不足以及教育評估社會組織發展滯后等現實困·境。深化基14教育管辦評分離改革，需以政府簡政放權為基礎，轉變基礎教育管理方式;以增強學校辦學能力為核心，完善中小學校內部治理結構;以提升教育評估社會組織專業化水平為引領提高教育評估質量;以政府、學校、社會三方協同聯動為重點，提高基礎教育治理效能。

關鍵詞：基礎教育;管辦評分離;協同聯動

管辦評分離改革是全面深化教育領域綜合改革的重要內容，是重構教育治理格局，推進教育治理體系和教育治理能力現代化的有力抓手。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首次提出“促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。2017年，《國家教育事業發展“十三五”規劃》明確提出到2020年“基本實現管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的格局，教育治理體系和治理能力現代化水平明顯提升”。基礎教育是國民教育的基石，具有鮮明的全局性、戰略性和基礎性。推進基礎教育管辦評分離改革，到2020年如期形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的基礎教育治理格局，意義重大。然而，當前基礎教育管辦評分離改革面臨諸多現實困境，8R待突破。

一、基礎教育管辦評分離改革的現實困境

基礎教育中的管辦評分離是指在政府宏觀層面的管理基礎上，學校在微觀層面自主完成具體的教育辦學工作，作為評估者的社會群體或評估機構在宏觀與微觀之間的中觀層面上對學校辦學進行評價，從而在整體上推進基礎教育改革發展的漸進式過程。在此過程中，宏觀、微觀和中觀層面上的三個主體分別發揮自己的作用，在相對獨立履行自身職責的同時，又能夠相互合作、相互制約，環環相扣地推動基礎教育建立科學的管辦評體系，從而實現管辦評分離，實現基礎教育的善治、良治。基礎教育管辦評分離改革在前期雖取得了一定的進展，但仍面臨如下現實困境。

（一）政府獨攬全局的局面未根本改變

長期以來，我國政府對教育實行大包大攬式的管理。處于重要地位的政府對中小學校內部日常管理、教學事務等管理過嚴。一方面導致政府沒有足夠精力專注于宏觀教育政策制定、教育法規規劃、長遠教育目標設計等工作。另一方面使學校的辦學自主權削弱，抑制了學校的辦學活力。在前期推進管辦評分離改革中，迫于社會輿論及政府權力運行效率低的壓力以及提升合法性的訴求，政府確實進行了放權改革。但政府獨攬大局的局面尚未根本改變。

（二）中小學校自主辦學能力不足

在計劃經濟體制下形成的教育管理模式影響下，政府對學校實行全方位的管理，學校只能被動接受政府的管理，學校成了純粹的教育政策執行者，沒有決策參與權和發言權。改革開放特別是推進管辦評分離改革以來，學校獲得了一定的自主權，但如人事權、財政權等重要權力仍在政府手中，這在一定程度上影響了學校的自主辦學能力。在我國，中小學校長通常由政府直接任命，即政府決定著校長的調配，因此，部分校長為了獲得“政績”，往往重在應付上級部門的檢查和評估，很少有時間去思考教育的本質和規律、學校安排的教學活動是否適合學生的身心健康以及是否按照教育的規律辦學等。從中小學校內部管理上看，多數學校內部還沒有建立起真正能夠發揮作用的校務委員會，也沒有完全建立起教師、家長和學生參與學校重大決策的機制。

（三）教育評估社會組織發展滯后

目前，社會上有能力承接評價中小學校辦學質量的教育評估社會組織數量較少，且存在一些問題，難以真正承擔起“評”的工作。問題主要表現在：一是自主性不足。現實中有一定實力的教育評估社會組織多依附于政府部門或由政府出資設立，主要經費來源于政府，自主性不足，獨立性較弱。二是專業化水平不高。因從業人員專業水平不高、系統性培訓不足，加之評估指標體系設置不夠合理以及評價方式不夠科學等，嚴重制約了教育評估社會組織的專業化水平。三是權威性不強。由于教育評估社會組織的專業化水平不高，加之中小學內部信息管控較嚴，導致其做出的評價結果很難得到政府、學校和社會的認可。

二、基礎教育管辦評分離改革困境的突破路徑

（一）以政府簡政放權為基礎，轉變基礎教育管理方式

政府簡政放權是推進教育管辦評分離改革的邏輯起點。美國學者戴維·奧斯本曾指出，政府的職責是“掌舵”而非“劃槳”。政府在教育領域的“掌舵”就是要通過政策制定、法律制度設計、教育經費的投入以及教育公平的保障等對教育進行宏觀、間接的管理。政府對教育進行直接的管理則是“劃槳”。實際上，現代市場經濟條件下，政府不可能對所有的事情都“親力親為”。按照有限政府理論的核心要義，政府應依法下放微觀管理權力以激發學校自主辦學和教育評估社會組織的內生動力，同時制定基礎教育宏觀管理的權力清單、負面清單和責任清單，推行清單管理，從而達到“標本兼治”目的。需要指出的是，強調教育領域的政府放權，并不意味著政府不管不問，而是強調政府轉變基礎教育管理方式，加強宏觀管理和間接管理，做好基礎教育的政策供給、資源分配、標準制定以及評價監督等工作，確保基礎教育健康發展、良性運行。

（二）以增強學校辦學能力為核心，完善中小學校內部治理結構

推進管辦評分離的核心是落實學校辦學自主權、激發學校辦學活力，提高學校自我管理、自我發展的能力，從根本上解決學校辦學能力不足的問題。在政府簡政放權的同時，學校應改變以往過度依賴政府的狀況，摒棄“等、靠、要”的思維模式，充分利用政府下放的權力，依據法律賦予的權利，加快學校章程和學校法人地位建設，完善內部治理結構，加強自身能力建設。這一過程中，尤其要注重堅持和完善校長負責制，加快由學校負責人、教師、學生及家長代表、社區代表等參加的校務委員會以及由家長組成的家長委員會的建設。保障校務委員會對重大教育教學改革及涉及學生、家長、社區工作重要事項的決策參與權，以及家長委員會對學校教育教學和管理活動的監督權的落實。

（三）以提升教育評估社會組織專業化水平為引領，提高教育評估質量

教育評估社會組織是政府和學校的“中介”，高質量的教育評估結果對于政府的“管”和學校的“辦”都有重要意義。政府應大力培育專業性教育評估社會組織，做好“賦權”與“增能”工作，使教育評估社會組織提升合法性、增強自主性，為依法開展政府委托的評價工作創造條件。這其中，政府除了依法監管，不要過多干預教育評估社會組織的自身管理，以保持其獨立性，增強其評估的公信力。同時，教育評估社會組織要加強自身建設，積極借鑒國外先進經驗，立足國情，不斷優化教育評估指標體系，增強評估結果的科學性與權威性。此外，應通過一定的制度設計，吸引退休的教育專家、中小學教師以及青年學者參與教育評估社會組織，借以提升教育評估社會組織的專業化水平。

（四）以政府、學校、社會三方協同聯動為重點，提高基礎教育治理效能

管辦評分離改革，分離是基礎和前提，協同聯動是重點和關鍵。因此，要積極構建管辦評各主體之間的協同聯動機制。其中，尤其要做好兩項工作，一是要在清晰界定各主體職能的基礎上，搭建政府、學校、社會三方合作平臺，建立協商對話機制，加強彼此之間的溝通協作。二是政府在確定中小學辦學標準、學校管理權限、經費使用標準以及教育評價指標等基礎上與學校、教育評估社會組織簽訂績效管理合同或購買服務契約，同時明確各方主體的責任，政府根據教育評估社會組織的評估結果對相應主體進行責任追究，倒逼教育質量提高。只有政府、學校和社會在相對分離的基礎上，加強彼此之間的合作、聯動機制建設，實現三者的協同治理，管辦評聯動呈現出“多路推進，兩翼齊飛”的進取陣形，才能更有序、高效地推進基礎教育管辦評分離，提升基礎教育治理能力，提高基礎教育治理效能。

三、結語

推進基礎教育管辦評分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系，是全面深化教育領域綜合改革的重要內容，是全面推進依法治教的必然要求。深化基礎教育管辦評分離改革，要以政府簡政放權為基礎轉變基礎教育管理方式，以增強學校辦學能力為核心完善中小學校內部治理結構，以提升教育評估社會組織專業化水平為引領提高教育評估質量，以政府、學校、社會三方協同聯動為重點提高基礎教育治理效能。

參考文獻：

[1]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[DB/OL].（2010-07-29）[2018-07-20].httpYlwww.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

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