高等教育中外合作辦學質量保障體系建設的國際比較研究

孫瑋 陳兆武

摘要：高等教育中外合作辦學質量保障體系建設，是保證和提升中外合作辦學人才培養質量的核心任務，對促進中外合作辦學的可持續發展具有重要的作用。本次研究從中外合作辦學質量保障體系的內涵要求以及現狀及存在問題入手展開論述，通過梳理高等教育質量保障體系建設的國際經驗研究與實踐，比較分析了中外質量保障體系建設的差別，在此基礎上提出了借鑒建議，以期能對建設我國中外合作辦學質量保障體系起到促進作用。

關鍵字：中外合作辦學;質量保障;體系建設;認證制度

2005年12月，由聯合國教科文組織UNESCO和經濟合作與發展組織OECD制定的《保障跨境高等教育辦學質量的指導方針》（簡稱《指導方針》）指出，跨國界高等教育指的是在教師、學生、課程、機構或辦學者跨越國家管轄邊界情況下開展的高等教育。《中外合作辦學條例》（簡稱《條例》）指出，中外合作辦學是外國教育機構同中國教育機構在中國境內合作舉辦的，以中國公民為主要招生對象的教育機構的活動。因此，中外合作辦學屬于跨境教育范疇。

國際高等教育質量保障機構網絡組織INQAAHE，將高等教育質量保障定義為“一個為利益相關者建立信心的過程，使他們相信教育提供能夠達到所期望的或最基本的要求”。各國通常通過立法頒布準則規范、采用質量審核、開展評估認證和強化教育機構自我保障對跨境國際教育實施質量保障。

一、中外合作辦學質量保障體系的發展與現狀

（一）中外合作辦學質量保障體系的發展與內涵

自2003年開始，我國陸續發布了《中華人民共和國中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）、《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《教育部關于做好中外合作辦學機構和項目復核工作的通知》《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》《教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通知》《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》《教育部辦公廳關于加強涉外辦學規范管理的通知》等系列文件，從法規政策、立項審批、資源引進、教育教學、學位證發放、質量監管等方面提出了合作辦學質量保障體系的內涵要求。在立項審批方面，嚴格控制項目人口質量，《條例》明確了省、部兩級審批權限。目前中外合作辦學是教育部僅保留的9個行政審批項目之一。在資源引進方面，《條例》明確要求，“國家鼓勵引進優質教育資源的中外合作辦學，鼓勵中國高等教育機構與國外知名的教育機構的合作辦學。鼓勵中外合作辦學機構引進國內急需、在國際上具有先進性的課程和教材”。此后在《中外合作辦學條例實施辦法》、教外綜[2007]14號文件、教外辦學[2013]91號文件中一再強調突出優質資源導向，堅持優勢互補實質合作。

在教育教學方面，教外綜[2006]5號文件明確指出，“要加強培養過程的管理”，并對實施本科以上高等學歷教育的中外合作辦學機構，在教育教學計劃、培養方案、學制年限做出了相應的規定。對實施外國教育機構學士學位以上學歷學位教育的，要求“共同制訂的教育教學計劃和培養方案、課程設置、教學內容應當不低于外國教育機構在其所屬國的標準和學術要求，并對課程門數、學時數提出了具體要求。以該外國教育機構名義在國際上招聘的教師，其水平應當獲得外國教育機構和中國教育機構的認可”。

在學位發放方面，《條例》明確規定中外合作辦學機構頒發的外國教育機構的學歷、學位證書，應當與該教育機構在其所屬國頒發的學歷、學位證書相同，并在該國獲得承認。教外綜[2006]5號文件明確規定，“同時實施中國高等學歷教育和外國學歷學位教育，并頒發中國學歷、學位證書和外國教育機構學歷、學位證書的，其培養目標、培養要求、課程設置、教學內容等應當滿足雙方學術要求”。

在質量監管方面，《條例》要求“實行省、部兩級日常監督與管理，組織或者委托社會中介組織對合作辦學機構的辦學水平和教育質量進行評估，并將評估結果向社會公布”。教育部采取相關措施加強中外合作辦學的行政監管，2009年啟動評估工作，隨后開通了合作辦學監管工作信息平臺。通過評估督促中外合作辦學堅持引進優質教育資源的法規原則和政策導向，增強我國教育機構吸收、利用優質教育資源和創新能力，維護學生及其他相關主體的合法權益。通過評估和監管工作信息平臺，推動形成辦學者自律、社會監督、政府監管相結合的中外合作辦學管理機制，逐步建立具有較廣泛社會公信力的中外合作辦學質量標準和保障體系。

（二）中外合作辦學質量保障體系建設的現狀

自1995年開始中外合作辦學，經過20多年的發展已經進入了提質增效階段，質量保障成為核心任務。教外辦學[2013]91號文件的出臺對合作辦學質量保障體系建設具有重要指導意義。目前，我國合作辦學質量保障體系建設主要是以法規政策要求為依據，通過各級教育行政部門監管、教育部學位中心的評估、社會監督和辦學者內部質量監控來展開的。2009年至今共開展了六輪評估，其中22個項目被評為不合格，申請自愿退出109個。2016年，教育部公布了停辦的308個本科以下合作辦學機構與項目，2018年又批準終止了234個合作辦學機構與項目。初步建立了退出機制，顯示了我國合作辦學質量保障體系建設進展效果。截止到2018年6月，經批準設立的合作辦學機構、項目共2342個，本科及以上機構、項目1090個，其中含10個具有法人資格的中外合作大學以及89個不具有法人資格的合作辦學機構。由于我國合作辦學發展時間短，仍處于探索階段，加上我國教育發展不平衡，中外資源整合較為復雜，與西方教育差別較大，合作辦學在與國際教育接軌過程中遇到了各種矛盾和問題。

二、高等教育質量保障體系建設的國際經驗研究與實踐

世界各國都非常重視高等教育質量保障體系的建設和完善。英、美作為主要教育輸出國，其高等教育質量保障體系得到廣泛認可。早期的教育輸入國（境）及地區新加坡、馬來西亞所制定的一系列準人質量標準及實踐，對跨境教育質量保障建設也發揮了有效作用。

（一）主要教育輸出國的高等教育質量保障體系

英國是國際上最早建立高等教育質量保障體系的國家，主要包括內部質量保障自我約束體系和由社會、媒體、政府及專業機構組成的外部質量保障體系。政府主要通過一系列的立法以及根據質量評估結果劃撥財政撥款等手段引導質量體系的建設。質量保障評估則授權給獨立的第三方機構，主要包括英國高等教育質量保障署QAA，英國聯合撥款機構RAE和會計、醫生等專業協會或認證機構。這些專業機構組織相關專家研究制定了統一的、完善的質量認證標準，現已成為保證英國高等教育質量、總體科研水平和相關職業水平的主要手段和辦法。作為教育輸出國，英國為了保障跨國高等教育質量，1995年頒布了《高等教育境外合作辦學質量保障實施準則》，QAA據此準則定期對境外辦學院校進行評估。2010年，英國形成了更為完善的《高等教育境外合作辦學及靈活分布式學習的質量保障實施準則》。

美國在高等教育質量保障方面形成了一套比較完善、運行良好的體系，其中認證制度是其有效和首要的一種機制，主要由私立的非政府組織美國認證委員會CHEA來組織。目前CHEA有近3000所高校和80多個認證組織。其中有六大地方性認證機構，11個全國性認證機構和負責對工程、商科、醫學等大學專業學科課程和教學質量進行評估認證的項目或機構，包括AACSB、ABET認證和師范學院認證NCATE等。某認證機構一旦被美國教育部USDE批準，就有資格申請政府財政資助，經過該機構認證的高等學校也可以申請政府財政資助。作為教育輸出國，美國對跨國境教育的質量保障也主要通過認證實現。1991年，美國中學后教育認證委員會COPA頒布了《對非美國公民提供良好國際教育項目的服務原則》，對開設的海外分校或合作項目提供評價依據，提出從機構使命、教學大綱、教學資源、招生和記錄到遠程教育等全過程質量保障要求。2001年，CHEA頒布的《美國認證機構國際從業準則》對合作教育機構所在國的文化和教育體制，合作背景、信息資料提供、運行經費概算等提出了詳細的規定。

（二）主要教育輸入國和地區的高等教育質量保障體

新加坡、馬來西亞是早期國際教育的主要輸入國家。新加坡目前有15所公立大學、10所私立大學、4所外國大學分校和600多所提供文憑和學位的私立學校。2009年，新加坡通過新的私立教育法案及條例，對規范辦學提出了具體要求。同時出臺《學生利益保護計劃SPS》，設立“消協保證標志教育認證計劃”，要求通過認證的學校才能在新加坡招收國際學生。頒布“教育信托保障計劃”，針對非公立教育機構在管理承諾與責任、內部管理架構、代理網絡甄選、學生保護與服務、學術流程與生源評估及質量監督改善等方面進行詳細審核。

在馬來西亞，跨境教育被劃為私立教育范疇，由資質管理局MQA負責對私立教育舉辦者提供質量標準和指南，并對其進行監控。通過對申請辦學項目和對授予學位的項目進行評估、認證，保證所有院校在課程設置、課程大綱、教學設備、師資力量、管理體系等方面達到國家規定的最低標準。政府要求跨境高等教育必須與馬來西亞的文化、經濟要求相一致，海外高等教育提供者必須遵守馬來西亞國家質量保障規定。

三、中外合作辦學質量保障體系建設的比較與借鑒

（一）質量保障體系建設的比較

中外合作辦學是我國高等教育的重要組成部分，為保證高素質國際化人才的培養質量，需要教育要素投入，進行過程管理和質量控制。其質量指標體系應包含教育資源性指標、教學過程性指標和內外部質量監管指標。與其他國家或地區跨境教育質量保障體系相比較，我國中外合辦學質量保障體系建設中還存在以下問題。

1.優質教育資源界定和質量標準不夠清晰

優質教育資源的引進是保障合作辦學質量的核心和關鍵所在。林金輝教授認為，“優質教育資源是指世界范圍內具有較高水平和辦學特色，具有一定領先優勢的教育教學理念、人才培養模式、課程、教材、教學方法和方式、教育管理制度、師資隊伍、管理團隊和質量保障體系等”。這一論述值得廣大研究者借鑒。質量標準是合作辦學質量保障的依據，但是目前我國在相關法規政策中對質量標準所涵蓋的基本要素缺乏清晰界定。加上合作辦學又分為高等及中等學歷教育兩大類，具有眾多的學科專業，而現行的質量標準設計主要是針對高等教育，沒有充分考慮職業教育和高中教育的特殊性及不同的學術要求。

2.質量保障的體制和機制缺乏系統性設計

質量保障是指為使人們確信產品或服務能滿足質量要求的全部有計劃和有系統的活動。質量保障體系以保障和提高質量為目標，運用系統的方法，依靠必要的組織機構，把各部門各環節的質量管理活動嚴密組織起來，形成一個任務、職責、權限明確，相互協調、相互促進的質量管理的有機整體。但是我國在質量保障體制及機制方面缺乏系統性設計，沒有具體有效的可操作性制度設計。比如，在體制方面，沒有明確合作辦學質量保障的主體及其法律責任與相互關系，質量保障的組織制度與總體運行與監督原則等。在機制方面也沒有明確具體的手段、措施及其程序安排等。

3.質量保障體系參與主體缺失

我國合作辦學質量保障體系涉及部、省級教育行政主管部門，合作辦學理事會或者聯合管理委員會中外委員、中外教師及教學管理人員，項目學生，中外評估、中外認證機構，社會及媒體，用人單位等多元化參與主體。目前，大多數參與主體對中外合作質量保障工作的參與深度和力度不夠。2009年，我國頒布和實施了《中外合作辦學評估方案（試行）》，對提升合作辦學質量起到了積極的作用。但是由于參與質量保障的評估人員主要來自中方教育界，幾乎沒有來自用人單位、行業領域的資深入士參與，加上社會及媒體和外方人員的參與缺失，評估缺乏綜合考慮相關主體的利益和本土國際化高素質人才培養的需要，在專業度、權威性和公正公開方面有失全面性。

4.中外教師聘用與建設發展體系不完善

在合作辦學中，中外教師隊伍的水平高低和穩定與否，對保障合作辦學質量起著非常關鍵和直接的作用。師資隊伍是落實合作辦學申報時的承諾和可持續發展的重要抓手。目前，中外合作辦學中教師聘用方面還存在一些問題。一方面是較難聘到開展合作辦學所要求的且在培養學生具有國際意識、創新及批判性思維和跨文化交流能力等方面具有較高水平的中外師資。另一方面，組織實施合作辦學教學活動的中方主體既有專業學院、國際學院、獨立機構等體制差異，也有合作辦學實際配備師資水平的差異。加上外方合作高校的教師流動性、簽證要求、環境適應和語言文化差異等比較復雜的問題，導致了外方師資團隊不穩定和投入不足等問題。

5.中外合作辦學質量保障體系的國際化特色不足

國外合作高校及其教師、國外評估機構和國外認證機構等的實質性參與，對促進合作辦學質量保障體系建設與國際接軌起著重要作用。盡管我國2009年實施的合作辦學評估方案和2016年中國教育國際交流協會建立的合作辦學質量認證標準，在國內產生了一定的社會公信力，但是由于國外合作高校系統參與度低，加上對外宣傳不夠，造成國際可比性較弱，國際認可度低。

（二）借鑒與建議

1.借鑒國際組織出臺的相關準則，制定我國跨境教育法規

UNESCO針對跨境教育日益發展的趨勢，與歐洲理事會COE于2001年制定了《關于提供跨國教育的實施準則》。2003年年底，UNESCO和OECD制定的《指導方針》的宗旨是為了保護受教育者，鼓勵能夠滿足社會、經濟和人文需要的高質量跨境教育的發展。2004年，UNESCO和亞太區域質量保障網絡APQN共同開發了跨境教育規范管理框架的工具包，主要通過例證為各國發展跨國（境）教育的監控制度、形成保障體系提供指導。《INNQAAHE2006行為規范指導原則》被發送給70多個國家的160多個成員。2007年，UNESCO國際教育規劃研究所REP開發了《外部質量保障：高等教育管理者的選擇》教材。2008年，《亞太地區高等教育質量保障原則》公布，為亞太區域提供了共同認可的相對統一的質量管理標準和原則。隨著全球化和我國經濟社會的深入發展，我國教育國際交流活動已經覆蓋了包括中外合作辦學在內的各種跨境教育的類型和模式，上述準則、方針、原則等對我國在“一帶一路”倡議背景下制定整體層面的跨國教育監管和質量保證準則，保證教育輸入和教育輸出質量，積極參與國際人才培養，擴大國際影響力具有借鑒意義。

2.借鑒主要教育輸入國及地區的質量保障體系，加快相關法律法規的修訂

《條例》及《實施辦法》已經實施了15年，在實踐應用中出現了一些界定不明確和沒有涉及的問題，需要在法律層面進行調整和完善。比如，外匯賬戶及出境問題、所得稅及增值稅收取與否的問題、項目審批權下放特別是專科以下項目備案制問題、優質教育資源引進量化標準的科學性問題、中介參與與合作辦學營利性問題、項目退出機制規定不明確問題、地方政府參與合作辦學問題和仲裁問題等。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院印發了《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，標志著教育開放進入了一個新的關鍵的發展期，并提出了一系列新理念、新政策和新舉措。鑒于上述情形，需要在法律法規中增加新的內涵，在法制化下進行補充和完善。新加坡、馬來西亞關注教育過程、教育結果，以價值增值為質量評價標準，以學生學習與發展為中心，因此在制定相關法規時在全環節、精細化和全程規范方面比較重視。例如，馬來西亞通過對院校課程設置、師資力量、課程大綱、教學設備、管理體系以及授課基本原則的認證來決定是否通過授予學位的項目，這些值得我國借鑒。

3.借鑒美國質量保障體系，強化合作辦學屬地管理職能

美國高等教育質量保障主要依靠其健全的高等教育認證體系，其地區性質量保障機構在認證標準設計方面，允許結合地區高校和人才需求情況有所差異，值得我們借鑒。我國有34個省級行政區域，各省高校資源、學生生源、社會經濟發展等差別很大。只有充分發揮和強化我國地方政府的屬地管理職能，加強對本地區中外合作辦學類別和學科專業的統籌與規劃，才能利用合作辦學平臺更好地培養本土化的高素質國際人才。教、育部在審批權下放方面進行了試點改革，在河南、廣東、浙江、福建、重慶等五個省、直轄市開展了省部聯批工作。這對促進省級教育主管部門認真履行法律職責，加強對本省中外合作辦學本科、高職高專和高中項目的規劃指導，更加關注教學過程的精細化和優質教育教學資源的引進吸收，加強全環節管理等方面將起到積極的作用。

4.借鑒英國質量保障體系，發揮相關利益主體多元監管功能

英國由大學副校長委員會和高等教育基金委員會聯合成立的QAA，承擔著維護受教育者利益、保障并提高教育質量的任務。2012年，其發布了審查評估高校的高等教育質量準則ACHE標準。QAA在對高校審查評估過程中特別重視兩大主要利益相關主體，即學生和教師在教育質量內外部保障體系中的參與度。經過選拔的學生代表能夠進入QAA決策層參與相關工作。學生每年都參加全英大學生調查NSS，發表對所在院校的課程教學、考試反饋、學習支持、課程組織與管理、學習資源、個人發展和總體滿意度等7個方面的看法，且對外公示。此外，Q從評估人員構成多元化，其董事會由14名專職人員組成，其中4名來自高校，4名來自高等教育基金會，6名是來自工業、商業、金融業及其他業界實踐經驗豐富的獨立個人，保證機構管理、運行和評估審查的公正性與合理性。這些制度安排對改進我國中外合作辦學質量保障體系參與主體缺失方面有很好的借鑒價值。

5.合作開展國際質量認證，提升中外合作辦學國際影響力

2016年，我國加入了世界上最具影響力的國際本科工程學位互認協議——《華盛頓協議》。該協議通過雙邊或多邊認可工程教育資格及工程師執業資格，促進工程師跨國執業。其制定的工程專業教育標準和工程師職業能力標準，是國際工程界公認的權威要求。我國加入該協議將促進工程教育的國際交流，實現國際互認。由哈佛大學、哥倫畢業大學等發起的AACSB認證，通過該認證標志著進入成為全球優秀商學院之列。目前國內獨立法人的中外合作辦學機構寧波諾丁漢大學、西交利物浦大學通過了QAA評估，東北財經大學薩里國際學院通過了AACSB認證。有組織、有計劃地引進或合作開展此類認證，為學生參與國際公平競爭提供了條件，將有利于提升中外合作辦學國際影響力。

綜上所述，我國中外合作辦學質量保障體系應以構建內部質量保障體系為基礎，借鑒國（境）外高等教育質量保障體系所具有的多主體、正激勵、全環節、精細化、使命戰略導向等經驗，形成“自主建設、全程規范、中外融合、多元監管”的建設體系。從而保證我國中外合作辦學質量持續提升。

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