清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度：對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)行政特點(diǎn)的透視

〔摘要〕在清代州縣行政中，各項(xiàng)常規(guī)運(yùn)作和其他興革舉措均須通過(guò)相關(guān)具有固定格式的文簿向上司衙門報(bào)告，各上司衙門對(duì)于州縣的相關(guān)指令也要通過(guò)文字形式發(fā)出。這種文簿冊(cè)報(bào)制度在實(shí)際運(yùn)作中弊端嚴(yán)重。它一方面具有馬克斯·韋伯所謂“合法型”政治的理性化、法制化、規(guī)范化表征，另一方面具有“傳統(tǒng)型”政治的人治、隨意、無(wú)序性質(zhì)；二者相較，后者對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、社會(huì)和民生的影響更為主要。通過(guò)這種制度，可以較準(zhǔn)確地把握中國(guó)傳統(tǒng)行政制度的實(shí)相。

〔關(guān)鍵詞〕清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度；中國(guó)傳統(tǒng)行政；“合法型”政治；“傳統(tǒng)型”政治

〔中圖分類號(hào)〕K249〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）03-0149-06

〔作者簡(jiǎn)介〕魏光奇，首都師范大學(xué)歷史學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京100048。

在清代州縣行政中，凡賦役征收?qǐng)?bào)解、捕盜等常規(guī)運(yùn)作，以及州縣官各種非常規(guī)興革舉措，均需通過(guò)相關(guān)具有固定格式的文簿向上司衙門報(bào)告，各上司衙門對(duì)于州縣的相關(guān)指令也要通過(guò)文字形式發(fā)出。這種文簿冊(cè)報(bào)制度，為我們透視清代州縣行政的特點(diǎn)提供了一個(gè)窗口。

（一）

清制，各省置布政使司、按察使司作為職能官員，負(fù)責(zé)錢糧征解、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支、詞訟、捕盜等方面的政務(wù)；置知府（直隸州知州、直隸廳同知）“統(tǒng)轄屬縣”，“總領(lǐng)”“稽核”所屬各州縣賦役、獄訟等事務(wù)。〔1〕而這些政務(wù)的直接經(jīng)辦者乃是州縣官。州縣須就各種日常政務(wù)，如人口增減、賦稅征解、倉(cāng)庫(kù)盤查、詞訟審理以及命盜案件之發(fā)生、破案、審理等等，定期編造各類文書(shū)表冊(cè)，報(bào)送知府（直隸州知州、直隸廳同知）或兩司審查、批準(zhǔn)，而簿冊(cè)編造有固定程式，有時(shí)且須附原始文件。例如：

同治間直隸各州縣根據(jù)有關(guān)章程需按月向上司呈報(bào)詞訟、捕盜、監(jiān)獄事務(wù)方面的五種表冊(cè)：（1）新舊各案已結(jié)未結(jié)開(kāi)折呈報(bào)；（2）監(jiān)禁之犯開(kāi)折呈報(bào)；（3）管押之犯開(kāi)折呈報(bào)；（4）監(jiān)管病斃者具稟呈報(bào)；（5）竊賊未獲者具稟呈報(bào)。〔2〕

各州縣自理詞訟的審理，分巡道有“稽查督率”之責(zé)，由于“一道所轄之州縣多寡遠(yuǎn)近不同，一時(shí)難以遍歷”，有的地方加以變通，令各州縣“各于月底將一月準(zhǔn)理事件，開(kāi)列事由，已結(jié)者就簿登銷”，“于次月之朔”呈報(bào)。〔3〕各州縣對(duì)于境內(nèi)發(fā)生的命盜案件，也須上報(bào)，“犯事失事有報(bào)，檢驗(yàn)獲犯有報(bào)，初審復(fù)審有報(bào)”。〔4〕此外，州縣的其他一些事項(xiàng)也須向上司衙門冊(cè)報(bào)。例如，州縣官上任所帶長(zhǎng)隨，按定制須“開(kāi)具姓名籍貫，造冊(cè)通報(bào)上司存案，以防奸宄”〔5〕；四川巴縣每月向重慶府造報(bào)禁卒、更夫、捕役、仵作名冊(cè)；按旬向府、臬、藩申報(bào)有無(wú)設(shè)立卡房、濫押平民〔6〕；道光八年直隸寶坻縣添設(shè)捕役八名，順天府東路廳札令該縣將新添捕役“送候本府點(diǎn)驗(yàn)”。〔7〕

除了常規(guī)行政事務(wù)之外的各種興作，同樣受到既定文簿制度的嚴(yán)格限制，州縣官如欲興利除弊，辦理縣政，“雖事之萬(wàn)全無(wú)害，而茍其倡議行之，則文書(shū)之上簿者，有六七級(jí)之上官以臨其上”。〔8〕當(dāng)時(shí)，田賦征收中的火耗等附加，各地往往各有章程，其變更也須報(bào)上司批準(zhǔn)。例如，山西孝義縣某知縣擬變更本縣錢糧征收附加章程，具稟藩司，藩司轉(zhuǎn)呈巡撫，巡撫又批轉(zhuǎn)汾州府知府，令他核明“辦理有無(wú)窒礙”，“分報(bào)查考”，知府乃遵令考核，并向巡撫稟報(bào)。〔9〕

州縣行政事務(wù)的辦理，即使不需要事先冊(cè)報(bào)各級(jí)上司，也必須編造完整的簿書(shū)。例如，賦役征收，須在開(kāi)征前由州縣有關(guān)房科依據(jù)《賦役全書(shū)》、魚(yú)鱗冊(cè)、黃冊(cè)等冊(cè)籍編制當(dāng)年的實(shí)征冊(cè)，分征收區(qū)（一般為里甲）造納戶花名和征收數(shù)額，作為本年征收的依據(jù)。〔10〕州縣起運(yùn)上解正項(xiàng)賦稅或有定例的攤捐，均由各房科編造簿冊(cè)，登記其項(xiàng)目、數(shù)額、解款記錄，清代獲鹿縣檔案中即有屬于這類文簿的“禮、兵、刑、工等房解銀登記冊(cè)”。這些款項(xiàng)不包括地丁正項(xiàng)。直隸獲鹿縣房科有戶北房，地丁當(dāng)由該房負(fù)責(zé)運(yùn)解。清代州縣財(cái)政，實(shí)際上采用的是一種“家產(chǎn)制”管理參見(jiàn)魏光奇《有法與無(wú)法——清代的州縣財(cái)政及其運(yùn)作》第六章第四節(jié)，北京：商務(wù)印書(shū)館，2010年。，然而，這并不意味著州縣官可以完全憑個(gè)人意志和口頭指令來(lái)進(jìn)行財(cái)務(wù)運(yùn)作，相反，各地一般都有較完整的文簿制度。當(dāng)時(shí)各州縣設(shè)有內(nèi)衙帳房，“為銀錢出入總匯之地”，一方面須簿記國(guó)家定制之內(nèi)的各種財(cái)政收支，另一方面也須簿記各種法外收支。汪輝祖主張，州縣官應(yīng)設(shè)立四種會(huì)計(jì)“簿冊(cè)”：1.“正入簿”，“記銀谷應(yīng)征之?dāng)?shù)及契稅、雜稅、耗羨等項(xiàng)”，即正雜錢糧收入；2.“正出簿”，“記錢谷之應(yīng)解、應(yīng)支、應(yīng)放、應(yīng)墊之?dāng)?shù)，及廉俸、幕修等項(xiàng)”，即解運(yùn)藩庫(kù)款項(xiàng)、州縣存留支放款項(xiàng)；3.“雜入簿”，“記銀之平余、谷之斛面及每歲額有之陋規(guī)等項(xiàng)應(yīng)入己者”，即各種向有成例、“人所共知”的法外收入；4.“雜出簿”，“記應(yīng)捐應(yīng)贈(zèng)之?dāng)嗖豢墒≌呒叭沼脩?yīng)費(fèi)各項(xiàng)”，即各種法外支出。〔11〕做過(guò)知縣的剛毅、何耿繩、黃六鴻都采取類似做法，于各種記錄公款收支的簿冊(cè)之外，另設(shè)登記各種“私項(xiàng)出入”的簿冊(cè)。黃六鴻在山東郯城，還設(shè)立了“惟內(nèi)宅用”的簿冊(cè)，包括“內(nèi)雜差簿”“買辦簿”“送禮簿”“收禮簿”“書(shū)啟簿”。〔12〕此外，清代州縣官離任，須與接任官員辦理交代，內(nèi)容包括訴訟卷宗、賦稅簿冊(cè)、書(shū)差卯冊(cè)、銀錢倉(cāng)谷、監(jiān)獄囚犯、衙署房屋器物、城池廟宇、考棚營(yíng)房、墩臺(tái)監(jiān)倉(cāng)、水旱驛遞船只馬匹，以及錢糧盜案未完事件、上司交辦事件等，均以簿冊(cè)為據(jù)。

清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度由常設(shè)的、職能明確的科房來(lái)具體運(yùn)作，而以州縣官幕友代表主官來(lái)統(tǒng)管和監(jiān)督。清代州縣設(shè)有科房，主官聘用幕友，均沿自明代。這種制度清代在所有州縣普遍實(shí)行，朝廷和州縣各級(jí)上司不予過(guò)問(wèn)，就連州縣官一般也不輕易干預(yù)變動(dòng)。有資料表明，州縣官如果認(rèn)為必要，可以變動(dòng)房科的設(shè)置，但需要稟報(bào)知府。例如，直隸獲鹿縣原設(shè)有馬政科，經(jīng)管“安租”征收事宜，其經(jīng)書(shū)、散書(shū)向系兵、工兩房輪派充應(yīng)，有時(shí)書(shū)吏兄終弟及，把持爭(zhēng)奪，以致引起糾紛。光緒十八年，獲鹿知縣決定裁撤馬政科，將其所經(jīng)管的“安租”事宜歸并戶南科并管。他將這一決定稟報(bào)知府，知府批復(fù)“所辦極為妥協(xié)，應(yīng)準(zhǔn)如所請(qǐng)立案，永遠(yuǎn)遵守”。見(jiàn)河北省檔案館藏清代獲鹿縣檔案，655-1-847。至于州縣各科房和幕友的職責(zé)劃分，在長(zhǎng)期實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中也早已形成定制。國(guó)家典制對(duì)于這種州縣幕友和科房制度雖然沒(méi)有直接和正面的規(guī)定，但清廷曾多次發(fā)布相關(guān)的管理措施，載諸《會(huì)典》。例如，規(guī)定州縣官延請(qǐng)幕友須實(shí)行本省及鄰省五百里內(nèi)回避制度，對(duì)于州縣幕友“互相勾結(jié)、徇私滋弊情事”各省藩臬兩司有“察訪”“揭報(bào)題參”之責(zé)等〔13〕；對(duì)于州縣科房書(shū)吏，于順治間至康熙初下令裁革其工食銀。參見(jiàn)魏光奇《有法與無(wú)法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》第六章第一節(jié)。所有這些，均說(shuō)明國(guó)家對(duì)于這種制度在實(shí)際上的承認(rèn)。雍正元年的一道上諭說(shuō)：各衙門募役書(shū)辦，主要是“令其繕寫文書(shū)，收貯檔案”。〔14〕這里說(shuō)的“各衙門”，包括州縣。也就是說(shuō)，州縣房科的主要職能是起草、謄繕文稿，保存檔案。而由州縣房科起草、謄繕和保存的文書(shū)，就是本文所說(shuō)的各種“文簿”，可分為幾類：1.新官到任時(shí)，各房科就自己所管事務(wù)備送、造送的冊(cè)簿、文書(shū)。2.本州縣每天對(duì)外發(fā)出、發(fā)布的辦公文告，如差票、告示等，即所謂“日行牌票”。四川巴縣清代檔案、清代順天府寶坻縣檔案和直隸獲鹿縣檔案中，都保存有這類文告的底稿。3.本州縣申報(bào)、申復(fù)欽、部、憲的文稿。4.其他文稿。①由于州縣官經(jīng)常更換，唯有科房是常設(shè)機(jī)構(gòu)，州縣行政的連續(xù)性只有靠他們所保存的檔案才能體現(xiàn)出來(lái)。從這一意義上講，州縣“衙門”的代表就是他的房科。除房科外，州縣官幕友也承擔(dān)辦理文移的職責(zé)。對(duì)此有文獻(xiàn)記載說(shuō)：幕友“分司刑名錢谷”，“凡公文書(shū)上報(bào)上憲者，胥聽(tīng)命焉”；“凡上下文移，先由各房擬稿，送幕友核定”，實(shí)際上就是代表主官來(lái)統(tǒng)管和監(jiān)督本州縣的各種文移工作。〔15〕幕友所負(fù)責(zé)核定的各種文簿，包括本州縣詞訟、賦稅征收（包括造報(bào)上解田賦和各項(xiàng)雜稅簿冊(cè)）以及吏政、教育、科舉、禮俗、軍事、治安等方面的文書(shū)，也包括呈送督、撫、藩、臬、道、府各級(jí)上憲的一切文件。

①例如，嘉慶二年四川巴縣捕班與快班為劃分職責(zé)范圍進(jìn)行協(xié)商，由錢漢元等三名刑房典吏主持，并為之起草字據(jù)。見(jiàn)四川省檔案館藏清代巴縣檔案，嘉慶朝第7卷。

在州縣向各級(jí)上司冊(cè)報(bào)自身政務(wù)的同時(shí)，各級(jí)上司飭令州縣官辦理各種事項(xiàng)，也不能通過(guò)口頭命令形式，同樣需要通過(guò)下發(fā)公文。光緒間朱采任山西汾州知府時(shí)，據(jù)他的記錄，山西藩司（和巡撫）“疊次通飭”各知府，要求他們督率所屬各州縣“整頓吏治，清理詞訟，查報(bào)錢糧積弊，禁革買票，裁革陋規(guī)以清徭役”；“將所屬州縣才具操守以及何者辦理得宜、如何成效，何者辦理未善，何者空言搪塞、概未遵行，并將一切利弊開(kāi)折稟呈”。〔16〕

（二）

大量歷史資料表明，清代州縣的文簿冊(cè)報(bào)制度存在各種嚴(yán)重的弊病。

首先，這種制度增加了州縣官府的負(fù)擔(dān)。對(duì)此有人指出：州縣辦理各種日常行政事務(wù)“必以公文書(shū)遍達(dá)”各級(jí)上憲，不合例者駁回，仍舊需要州縣來(lái)辦。于是，“一縣之事”因?yàn)樯嫌械馈⒏黾訑?shù)倍，因?yàn)樯嫌蟹Ⅳ衷鰯?shù)倍，因?yàn)樯嫌卸健嵊衷鰯?shù)倍，“縣令一身兩手，非有奇才異能，而身常任數(shù)十倍之事，勢(shì)必不給”，政事“棼而不可理”。〔17〕

其次，清代州縣的文簿冊(cè)報(bào)制度存在嚴(yán)重的形式主義、文牘主義弊病，往往不是“循名責(zé)實(shí)”，而是要求以“實(shí)”就“名”。也就是說(shuō)，并不追求文簿冊(cè)報(bào)反映州縣政務(wù)的實(shí)況，而是追求它們的形式和內(nèi)容要符合不變的“成案”和“舊例”，為此而不惜削足適履，變更乃至歪曲其內(nèi)容。對(duì)此有當(dāng)時(shí)人指出，這種制度有時(shí)荒謬得“不可解”，如“戶口之增減、倉(cāng)庫(kù)之盤查”，本來(lái)“惟州縣知其確數(shù)”，“而司書(shū)則曰彼有程式”，上報(bào)數(shù)目必須符合他們的既定“程式”；“所謂程式者，又不肯顯頒于下，屢送屢駁，無(wú)所適從，費(fèi)到則冊(cè)始定，其實(shí)上下仍相蒙也”。〔18〕又如，州縣“層遞而上”呈報(bào)盜案審理文簿時(shí)，“必削足就履，務(wù)合于本省成案而后可，若一徑直，輒格不行”。〔19〕正是這種情況，導(dǎo)致督、撫、司、道、府等各級(jí)衙門的書(shū)吏在審核州縣上報(bào)的文簿冊(cè)報(bào)過(guò)程中，任意挑剔刁難，以謀取私利。對(duì)此袁枚指出：“上官之胥”借煩瑣的“文檄”“以剝州縣”，“無(wú)端而取遵依，無(wú)端而取冊(cè)結(jié)，無(wú)端而款式不合，無(wú)端而印文不全”。〔20〕清代官員對(duì)于胥吏辦理文簿審核時(shí)的各種卑鄙伎倆，有很多具體的揭露：

上憲衙門的“幕賓胥吏”在審查命盜案件的審訊冊(cè)籍時(shí)，往往“逞其私智，略大端而搜枝節(jié)，執(zhí)一隅而概全招。雖任意指摘，毫不中情，州縣亦必逐條答復(fù)；人犯往返，難免拖累，而詳驗(yàn)招冊(cè)之重復(fù)增添”；這種“承審造冊(cè)”還“各有程限，一涉遲延，例有降罰”，州縣官“無(wú)所逃避”。〔21〕

“司書(shū)訛詐州縣，情狀百變。其小而顯者，如送到冊(cè)結(jié)，以注語(yǔ)不符、冊(cè)式不合，及挖補(bǔ)未蓋印信（此層尤多司書(shū)捏換）等情駁換。迨遵駁重造，又尋別端再駁，即繼以查取錯(cuò)誤遲延各職名多方恫嚇，必飽其欲而后已。又如量地丈桿，部頒碑式不肯摹發(fā)，嚴(yán)飭造送請(qǐng)驗(yàn)，及差送候驗(yàn)，則捺擱不行，來(lái)差候久潛回，又復(fù)飭提。種種罔利，屈指難數(shù)。”〔22〕

州縣房科編造“盤查秋審等冊(cè)，尤必加送上司衙門房書(shū)規(guī)費(fèi)，方免駁換，否則一字跡之訛，一年月之誤，則全案駁令另寫矣。甚至照鈔之案，而忽稱不符；已到之文，而忽稱未上，刁難之苦，稟諸官而官莫如何，則惟有遇事納錢以省煩擾矣。”〔23〕

其三，這種制度限制了州縣官的施政權(quán)力，消磨了他們的施政積極性、主動(dòng)性。清代行政“無(wú)毫發(fā)不起于州縣”，州縣行政繁多瑣細(xì)，“民事利病修廢之所宜，竭官吏之聰明才力以求之，而未必盡舉”，而各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況又復(fù)雜各異，這種情況決定了單憑僵死的“法治”難以有效治理，而必須使州縣官有施政的自主權(quán)和主動(dòng)性，能夠“自為政令”。對(duì)此有人指出，州縣官對(duì)“民事尤最習(xí)”，他們采取行政舉措“興利除弊”，不能墨守既定成規(guī)，而必須“參于情理”；各地“民情土俗，隨處異宜，全在地方官因時(shí)調(diào)劑，審其輕重，視其緩急，而次第布之，庶幾可有成效”；有人甚至主張應(yīng)徹底實(shí)行“人治”，使州縣官“專制一方，事無(wú)定規(guī)，理無(wú)合轍，當(dāng)?shù)梅ㄍ庵猓缓罂芍巍薄Ｈ欢?dāng)時(shí)的實(shí)際情況卻相反，州縣官受到各種“束縛苛繩”，“不得措其手足”，舉“毫毛之事無(wú)一得以自專”，只好“蕩蕩然若無(wú)其事”，不為料理。〔24〕這種對(duì)于州縣官施政自主權(quán)、主動(dòng)性的限制和打擊，一個(gè)重要的緣由就是文簿冊(cè)報(bào)制度。當(dāng)時(shí)有官員指出：州縣官如欲興利除弊，辦理縣政，“雖事之萬(wàn)全無(wú)害，而茍其倡議行之，則文書(shū)之上簿者，有六七級(jí)之上官以臨其上，即有六七級(jí)之胥吏以撓其下。此合彼牾，往返曠日，迫切成過(guò)誤，功不收而罪集”。這位官員說(shuō)：文簿申報(bào)制度本來(lái)旨在“鉗制不法之吏，使不得妄有作為，以困苦百姓”，然而在這種制度下，就是“足以有為之才”的州縣官嘗試辦理“萬(wàn)不可已之事”，也必然會(huì)“逆阻于文書(shū)階級(jí)之煩擾，以自敗其意，聽(tīng)其破壞于冥冥中”。〔25〕龔自珍批評(píng)說(shuō)：在繁密“文法”的“羈縻約束”下，“府州縣官，左顧則罰俸至，右顧則降級(jí)至，左右顧則革職至”。〔26〕

其四，這種制度導(dǎo)致胥吏權(quán)力的惡性膨脹，使政治成為腐敗的“吏治”。由于“文法”煩密、簿書(shū)繁多，而官員進(jìn)退升轉(zhuǎn)頻繁，根本沒(méi)有能力了解其內(nèi)容和處理規(guī)則，往往任職期間“未嘗一檢閱校勘”；而胥吏盤踞一定衙門從無(wú)異動(dòng)，審查、處理這些文簿就完全成為他們的權(quán)力和職責(zé)。〔27〕其結(jié)果，“法密官不能盡知，必問(wèn)之吏”，吏因此而“橫”，法因此而“枉”，本來(lái)屬于“官”的行政權(quán)力落入胥吏之手。還有人指出，“文法”繁密之所以會(huì)導(dǎo)致“天下之權(quán)”不歸于君、相、百官“而歸于吏胥”，是因?yàn)檫@種做法意味著行政運(yùn)作“用法、用例、用案”，因而導(dǎo)致對(duì)行政事務(wù)的處理沒(méi)有確定性標(biāo)準(zhǔn)，“或一事反復(fù)異同，或一時(shí)互有可否”，無(wú)從遵守〔28〕，胥吏遂得以上下其手，營(yíng)私舞弊。

（三）

通過(guò)清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度及其在運(yùn)作中所表現(xiàn)出來(lái)的弊病，可以透視秦漢以來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)行政既不同于其他社會(huì)文明“傳統(tǒng)型”行政、也不同于現(xiàn)代“法理型”行政的重要特點(diǎn)。

著名德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出，世界各國(guó)存在著合法型（法理型）、傳統(tǒng)型和魅力型（卡里斯馬型）等三種“統(tǒng)治類型”，這一理論有助于我們理解中國(guó)傳統(tǒng)行政制度的特點(diǎn)。源于蘇聯(lián)歷史理論的觀點(diǎn)，將中國(guó)秦以后的社會(huì)和歐洲中世紀(jì)社會(huì)等同地稱為“封建社會(huì)”，對(duì)此近年來(lái)國(guó)內(nèi)理論界已經(jīng)不斷有人提出批評(píng)和辨析。眾所周知，中國(guó)在秦代即廢分封、行郡縣，建立了中央集權(quán)的君主集權(quán)制度，同時(shí)形成了一種起碼在表征上具有現(xiàn)代特色的行政制度，包括任用職業(yè)官僚行政、具有科層政府機(jī)構(gòu)以及各種行政運(yùn)作均有“典章”規(guī)則等。這樣一種行政制度，恰恰具有馬克斯·韋伯關(guān)于現(xiàn)代“合法型”政治的各種特征，如行政事務(wù)的運(yùn)作是“持續(xù)的、受規(guī)則約束的”，運(yùn)作由權(quán)限明確的“機(jī)構(gòu)”進(jìn)行，機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)行“職務(wù)等級(jí)原則”，“行政管理班子同行政管理物資和生產(chǎn)物資完全分開(kāi)”，“任職人員”不能“對(duì)職位有任何的占有”，以及“行政管理檔案制度原則”〔29〕等等。與此形成強(qiáng)烈反差的是，歐洲在中世紀(jì)不存在中央集權(quán)的國(guó)家和行政制度，作為現(xiàn)代西方政治之要素的官僚制度、常備軍等，都是在15世紀(jì)以后才產(chǎn)生。而即使在“等級(jí)君主制”和“絕對(duì)君主制”下，行政制度和運(yùn)作也十分無(wú)序，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“合理化”水準(zhǔn)。對(duì)此，托克維爾記述說(shuō)：

人們乍一觀察王國(guó)的舊行政制度，便覺(jué)得那些規(guī)章和權(quán)威多種多樣，各種權(quán)力錯(cuò)綜復(fù)雜。行政機(jī)構(gòu)或官吏遍布法國(guó)，這些官吏彼此孤立，互不依賴，他們參加政府是憑借他們買到的一種權(quán)利，誰(shuí)也不得奪走這一權(quán)利。他們的權(quán)限常常混雜、接近，從而使他們?cè)谕愂聞?wù)的圈子里互相擠壓，互相碰撞。

城市的體制多種多樣。城市行政官員名目互異，他們的權(quán)力來(lái)源也各不相同：在這個(gè)城市是市長(zhǎng)，在那個(gè)城市是行政官，而在其他城市則是行會(huì)理事。有些人是國(guó)王選定的，另一些人是由舊領(lǐng)主或擁有采地的親王選定的；有的人是由當(dāng)?shù)毓襁x舉的，任期一年，另外有些人是花錢買永久統(tǒng)治權(quán)。

各省的總督“從行政法院里分離出來(lái)，但又代表行政法院”，被稱為“派出專員”，“手中握有行政法院所擁有的全部權(quán)力”，他“既是行政官又是法官”。在對(duì)上方面，他“同所有大臣通信，他是政府一切意志在外省的唯一代理人”。他對(duì)下有權(quán)任命“總督代理”，作為“設(shè)置在各地縣里的”行政官員，也可以隨意將他們撤換。〔30〕

這種混亂無(wú)序的行政官僚制度與中國(guó)當(dāng)時(shí)的制度相比，簡(jiǎn)直不可同日而語(yǔ)。正是出于這種對(duì)比，18世紀(jì)的啟蒙思想家伏爾泰等人對(duì)中國(guó)的政治制度給予熱情的肯定和贊揚(yáng)。如伏爾泰稱贊中國(guó)的行政體制健全而合理，中央政府中六部等機(jī)構(gòu)既有分工，又有合作，有利于提高行政效率，防止官員獨(dú)斷專行；地方官員職權(quán)分明，各司其職，全國(guó)的行政機(jī)構(gòu)形成一個(gè)疏而不漏的大網(wǎng)，處處有官員，事事有人管。他就此寫道：“一萬(wàn)三千六百名官員管理著一億五千萬(wàn)人民，他們分屬于不同的部門，這些部門的上面是六大部，六大部則同受一個(gè)最高機(jī)構(gòu)的監(jiān)督”。〔31〕

中國(guó)秦漢以后政府通過(guò)職業(yè)官僚、科層機(jī)構(gòu)和各種“典章”規(guī)則來(lái)行政的制度，必然地導(dǎo)致了文簿冊(cè)報(bào)制度的運(yùn)用。秦中央集權(quán)君主官僚制度的建立，其理論資源是先秦法家思想。至漢武帝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，國(guó)家政教大綱以儒家為指導(dǎo)，但實(shí)際上政治制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作兼采法家的一套，所謂“王霸道雜用之”。就法家學(xué)派而言，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的商鞅、申不害、韓非等人主張法、術(shù)、勢(shì)并用，其根本宗旨在于“富國(guó)強(qiáng)兵”，爭(zhēng)取兼并戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，同時(shí)也千方百計(jì)防范臣下對(duì)君主權(quán)力的侵蝕和顛覆。至秦“六王畢，四海一”，以后歷代王朝建立統(tǒng)一政權(quán)后，政治的宗旨就完全在于維持自身統(tǒng)治的安全和穩(wěn)定，這一方面需要防范來(lái)自人民、外族的威脅，另一方面需要防范體制內(nèi)官僚權(quán)力的膨脹和隨意使用。為此，漢以后“任法而不任人”，用繁密的“文法”來(lái)治理國(guó)家和官僚隊(duì)伍，即如清代有人所說(shuō)，漢代以后“法令明而用之至密，舉天下惟法之知”，幾乎所有事務(wù)都有相關(guān)的法令規(guī)定。〔32〕這種“文法”既包括各種刑罰條文，也包括本文所說(shuō)的旨在用以規(guī)范州縣等各級(jí)行政的“文簿冊(cè)報(bào)”。宋以后，這種“文法”越來(lái)越繁密嚴(yán)苛，至清代可以說(shuō)達(dá)到極致，“天下無(wú)巨細(xì)，一束于不可破之例”（龔自珍語(yǔ)）。

由于對(duì)于這種“文法”最為熟悉且負(fù)責(zé)其實(shí)際操作者是各官署胥吏，因此“任法而不任人”對(duì)于政治的最大影響，就是使得行政權(quán)力落于胥吏之手，使得“官治”“法治”變成了“吏治”，對(duì)此清代不少有識(shí)之士均有揭示和批評(píng)。如，認(rèn)為漢代以后“例牘日繁，不可究詰，勢(shì)不得不委之胥吏，權(quán)反在下”。在這種政治環(huán)境中，各機(jī)構(gòu)、地方長(zhǎng)官頻繁更換，“無(wú)復(fù)久任”；官員“率多新進(jìn)，所學(xué)非所用”，而“吏抱文書(shū)”，實(shí)際處理政務(wù)，尤其是“老吏”，“積年深，用事久，苛細(xì)繳繞，難以卒破”，于是政權(quán)“歸于胥吏”。〔33〕

清代包括州縣在內(nèi)各級(jí)官署的“文簿冊(cè)報(bào)”制度雖然遭到人們嚴(yán)厲的批評(píng)，但客觀地說(shuō)，它卻與馬克斯·韋伯所歸納的“合法型”政治的一個(gè)重要特點(diǎn)——“行政管理檔案制度原則”（即所謂“一切行政決定、指示和法令均用文字表達(dá)”）基本相符。關(guān)于“行政管理檔案制度原則”的具體內(nèi)容，馬克斯·韋伯解釋說(shuō)：

行政管理檔案制度原則，甚至在口頭討論實(shí)際上就是規(guī)則或規(guī)章的地方，也是適用的：至少是預(yù)備性討論、動(dòng)議和隨后的決議以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下來(lái)。檔案和官員們的持續(xù)運(yùn)作結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了辦公機(jī)關(guān)作為任何現(xiàn)代團(tuán)體行為的核心。〔34〕

與這種原則相符的清代州縣“文簿冊(cè)報(bào)”制度，客觀上起到了某種規(guī)范官府、官員行政的作用。在中國(guó)古代交通、通訊條件極為落后的情況下，中央權(quán)力之所以能夠使得各地在賦役、刑罰等各方面按照自己頒行的制度運(yùn)作，一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家之所以在大部分時(shí)間內(nèi)能夠維持統(tǒng)一，這種“文簿冊(cè)報(bào)”制度起到了重要作用，因?yàn)樗沟酶骷?jí)行政能夠連為一體，并大致能夠做到有序運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者在《清代后期中央集權(quán)財(cái)政體制的瓦解》一文中曾分析指出，清代前期通過(guò)在各省統(tǒng)一實(shí)行固定不變的財(cái)政收支科目和收支標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的中央集權(quán)。〔35〕另一方面，這種文簿冊(cè)報(bào)制度也存在諸如導(dǎo)致吏治黑暗、影響官員施政等許多嚴(yán)重的弊病，對(duì)此前文已經(jīng)作了較詳盡的分析，不再贅述。

綜上所述，透過(guò)清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度，我們可以看到秦以后中國(guó)傳統(tǒng)行政的基本特點(diǎn)：一方面具有現(xiàn)代“合法型”政治之理性化、法制化、規(guī)范化的性質(zhì)，另一方面具有“傳統(tǒng)型”政治之人治、隨意、無(wú)序的性質(zhì)；而二者相較，后者對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、社會(huì)和民生的影響更為主要，可以大致認(rèn)為前者是“表”，后者是“里”。對(duì)于這種行政的性質(zhì)，不論是用“封建”一詞來(lái)定位，還是以世界歷史“單線”“進(jìn)化”的觀點(diǎn)為觀察坐標(biāo)而強(qiáng)調(diào)它具有“早熟”的特點(diǎn)，都是不適宜的。而通過(guò)對(duì)于諸如清代州縣文簿冊(cè)報(bào)制度等具體問(wèn)題的研究，則能較準(zhǔn)確地把握中國(guó)傳統(tǒng)行政制度及其運(yùn)作的實(shí)相。

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（責(zé)任編輯：許麗梅）