基于內容分析法的中國耕地輪作休耕政策工具選擇研究

匡 兵，盧新海，，陳丹玲

（1.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079；2.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 引言

耕地輪作休耕是解決耕地生產能力弱化、農業生態環境惡化、糧食生產結構性失衡等問題的國際通行做法[1]，也是中國在耕地資源開發利用強度過大、國際國內糧食供給寬裕等新形勢、新背景下，創新耕地保護和糧食安全路徑的政策選擇[2]。

自中共十八屆五中全會提出探索實行耕地輪作休耕制度試點以后，耕地輪作休耕就成為理論界關注的焦點和熱點話題。從已有研究來看，學者們主要從制度經濟學、地理學、生態學、社會學等學科視角出發，或探討耕地輪作休耕過程中的制度規范[3]，或揭示耕地輪作休耕所導致的社會經濟及生態環境效應[4]，或分析耕地輪作休耕過程中的農戶行為選擇[5]及不同區域耕地輪作休耕試點的實踐總結[6]等，對于保障耕地輪作休耕在全國更大范圍的推廣實施具有重要意義，但是卻鮮有對耕地輪作休耕這一政策安排本身的探討。作為中國新發展常態下耕地保護政策和土地管理政策的創新設計，耕地輪作休耕實際上是一個具有明顯正外部性的公共政策安排，是中央政府委托地方政府及農業農村管理、土地資源管理等相關職能部門代理耕地輪作休耕工程監督和管理等一系列行為的綜合[7]。在這種多環節的委托代理關系鏈中，是否設計和選擇了有效的政策工具不僅是實現耕地輪作休耕政策預期目標的基本路徑，還將直接決定其執行的順暢程度及整體績效[8]。基于此，本文將根據政策工具的基本內涵，構建耕地輪作休耕政策工具選擇的理論分析框架，利用內容分析法剖析目前耕地輪作休耕政策工具選擇現狀及存在的主要問題，為后續政策調整與完善提供參考。

2 耕地輪作休耕政策工具選擇的理論框架

政策工具，又稱“治理工具/政府工具”，是在既定的政策環境下，政策執行者為解決政策問題、達成政策目標、實施政策方案等而采取的具體手段和方式[9]。在國內外理論研究者的共同努力下，目前已經形成了不同體系的“政策工具箱”[10]。其中，由ROTHWELL和ZEGVELD提出的“環境型、供給型和需求型”政策工具分類方法強化了政府在相關政策推進過程中的環境營造者角色，指出政府并非僅僅起到控制者和干預者作用，這與中國全面深化改革和服務型政府建設的目標要求相吻合，同時，該方法凸顯供給與需求在推進政策發展過程中所起到的作用，與中國目前重點推行的供給側結構性改革不謀而合[11]。基于此，本文也借鑒ROTHWELL和ZEGVELD的思想，將耕地輪作休耕政策體系所涉及的基本政策工具劃分為環境型、供給型和需求型3種（表1）。

耕地輪作休耕的環境型政策工具主要指政府部門通過立法規制、財稅制度等為耕地輪作休耕政策發展營造良好的外部環境，間接推動耕地輪作休耕工作開展與創新。供給型政策工具是指政府增加資本、信息、技術、人才等要素的有效供給，通過對相關要素規模與結構的調整，直接擴大耕地輪作休耕的橫截面與縱截面，是保證該政策高效、可持續發展的基礎支撐。需求型政策工具指政府通過相關措施扶持、培育與耕地輪作休耕相關的服務項目或市場，限制非保護型、非生態型耕作方式或農業生產方式的運用，最終通過影響耕地經營主體或區域耕地生產系統需求來拉動耕地輪作休耕的發展，各種類型的政策工具又可以進行進一步分解（表1）。

由于同一種政策工具可能承載著多種政策功能，這樣就很難清晰表達出特定工具的政策目的。為全方位、多層次認識耕地輪作休耕政策，以基本政策工具維度為X軸，參照ANDERSON等學者提出的“服務鏈理論”[12]，將耕地輪作休耕政策看成是中央政府向社會公眾提供生態公共物品的過程，構建出耕地輪作休耕政策的Y軸，由此形成耕地輪作休耕政策的二維分析框架（圖1）。其中，Y軸主要包括資源捐贈、資源遞送、服務提供和服務監管4個方面的內容：資源捐贈是中央政府委托地方政府進行生態物品供給的過程；資源遞送是地方政府落實中央政策，制定具體的耕地輪作休耕計劃及制度設計的過程；服務提供是地方政府進行耕地輪作休耕項目布局、農業種植結構調整實踐，并根據輪作休耕的現實狀況調整相應的土地管理政策及利用策略，確定輪作休耕地塊的管護辦法等；服務監管是政府職能部門、社會組織與公眾等對耕地輪作休耕活動進行監督，以保證該政策的可持續發展及耕地資源的合理利用。

圖1 耕地輪作休耕政策的二維分析框架Fig.1 Two-dimensional framework of policy on crop rotation and fallow of cultivated land

表1 耕地輪作休耕政策工具的類型與基本內涵Tab.1 The types and basic connotations of policy tools of crop rotation and fallow of cultivated land

3 研究方法與樣本選擇

3.1 內容分析法

內容分析法（Content Analysis Method）是將那些用語言、文本表示的信息內容或文獻轉化成用統計學語言描述的資料，以此來識別目標文本中的關鍵信息與主要特征[13]。主要包括以下6個步驟：“研究問題確定”“樣本選擇”“分析單元確定”“數據類別確定并編碼”“信度與效度檢驗”“數據分析”。在進行信度與效度檢驗時，主要參照文獻[14]的思路，利用專家評估法對內容分析方法進行補充。

3.2 樣本選擇與內容編碼

為保障耕地輪作休耕工作有序推進，中共中央、國務院、原農業部（現農業農村部）、其他相關部委以及各級地方政府和職能部門，都陸續出臺了一系列規章制度，對耕地輪作休耕的總體安排、資金管理、項目建設及檢查驗收等都作了明確規定。綜合考慮本文的研究主題及不同政策的重要性程度，選取原農業部、中央農辦等10部委聯合印發的《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（下稱《方案》）為本文的分析樣本。

分別以上文X、Y維度所提到的指標為分析單元，按照“章節—條款”對《方案》中的政策工具內容進行編碼，最終形成如表2所示的編碼表①完整版《方案》可通過農業農村部網站查詢，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2016/diqiqi/201711/t20171128_5921712.htm.。

4 結果分析

4.1 信度與效度評估

內容分析法的信度主要包括類目信度和判斷者信度。由本院3位教授、2位副教授組成的評估專家組完全認同本文的類目設置，而且根據文獻[14]的判斷者信度評估原理，得到的信度值為0.8547，在VINEY[15]所界定的合理區間［0.8，0.9］內。

在效度評估上，分別邀請5位專家對所構建耕地輪作休耕政策分析框架的認同程度，進行0—5的賦值，最終結果為4.94，意味著所構建的框架能夠很好地分析已有政策體系。

4.2 X維度：基本政策工具分析

以表2的編碼歸類情況為基礎，得到《方案》中各種類型的政策工具分布情況如表3所示。從中可以清楚地看到，《方案》中運用的政策工具主要是環境型和供給型，其中又以環境型政策工具居多，占比超過70%，需求型政策工具則嚴重缺失。

（1）環境型政策工具占主導地位。從表3可知，環境型政策工具共計31條，占比為75.60%，在耕地輪作休耕政策運行過程中發揮著重要作用。具體來看，法規管制的占比最高（39.02%）。其次是目標規劃，占比為19.51%，這說明政府也注重對耕地輪作休耕的頂層設計與安排，通過設定不同層面、不同時段耕地輪作休耕政策的目標為其發展指明方向。策略性措施占比為12.19%，反映出政府為實現耕地輪作休耕政策的可持續發展，制定了針對性的措施與方法，但是從《方案》來看，很多條款都還有待細化。金融服務是保證耕地輪作休耕政策良性發展的“催化劑”，它除了對耕地輪作休耕的直接財政扶持外，還涉及資金的借貸、擔保等，但是現階段對其的重視程度并不高，占比僅為4.88%。稅收優惠政策在《方案》中呈真空狀態，暫時還沒有得到體現，也就難以激勵相關組織、企事業單位及其他社會資本等積極參與到耕地輪作休耕過程中。

（2）供給型政策工具相對弱勢。供給型政策工具的占比為24.40%，數量與環境型相比還有一定差距。其中，科技支持是供給型政策工具中最受關注的類型，約為整個供給型政策工具的一半，將會對耕地輪作休耕過程中農業生產技術選擇與應用、不同約束條件下耕地輪作休耕實施模式選擇等提供重要技術支持。基礎設施建設和資金投入是政府重視、關注耕地輪作休耕問題最直接的表現和最有效的方式，前者是保障輪作休耕政策高效運行的重要載體，后者則能夠提供重要物質基礎，但是從《方案》來看，它們占供給型政策工具的比重分別為30.00%和20.00%，在整個政策體系中占的比重僅為12.20%，因而有學者建議國家將輪作休耕資金納入中央財政年度預算，并跨年提前安排下一年度輪作休耕計劃與資金[11]。公共服務政策工具僅1條，主要涉及農村勞動力轉移，對其他方面的關注還不夠。人才培養對應的數量為0，還沒有引起足夠的重視，從現實情況來看，盡管有很多新型農業經營主體及社會資本進入到農業生產過程中，但是仍有大量文化層次低、缺乏專業技能、年齡過大的農戶從事著耕地生產，培養一批懂技術、會經營、更年輕的新型職業農民將是提高更大輪作休耕品質與質量的重要措施。

表2 耕地輪作休耕政策文本內容分析單元編碼Tab.2 Unit encoding of text content analysis of crop rotation and fallow of cultivated land

表3 《方案》X維度政策工具分布表Tab.3 Distribution of X-dimensional policy tools of “Scheme”

圖2 《方案》政策工具二維分布圖Fig.2 Distribution of two-dimensional policy tools of “Scheme”

（3）需求型政策工具嚴重缺位。需求型政策工具能夠有效指導中國農業生產和耕地利用，調控耕地輪作休耕省份或縣市糧食市場供需，保證糧食市場的穩定、健康發展，其對耕地輪作休耕政策所產生的拉動作用通常比環境型政策工具更直接、更有效。盡管《方案》中需求型政策工具出現了斷層與缺失，但是在具體的實踐過程中，需求型政策工具實際上有所運用。如湖南省在重金屬污染耕地輪作休耕過程中，就通過公開招標形式組織相關企業與機構進行輪作休耕地的翻耕、培肥及后期管護等，未來應該繼續支持耕地輪作休耕的服務外包等，吸引更多的社會力量參與到耕地輪作休耕過程中。

4.3 Y維度：服務鏈分析

圖2反映的是耕地輪作休耕政策工具二維分布情況。從中可以看出，《方案》對耕地生態物品供應、服務的各個階段都進行干預，為耕地輪作休耕提供多方面的規制與激勵。“資源捐贈”政策工具有12條，均為環境型政策工具，由于耕地資源的準公共物品特性，耕地輪作休耕的生態物品供給需要以中央政府為主導，委托地方政府及相關職能部門代理耕地輪作休耕工程監督和管理等，并通過創造良好的發展環境及規范的政策安排引導其他主體有序參與，特別在耕地輪作休耕政策發展初期，這種推行模式非常重要。地方政府在耕地輪作休耕政策的實施過程中不僅要完成中央政府規定的耕地輪作休耕數量指標，即根據國家相關政策規定，確定本地區輪作休耕的耕地面積、具體的地塊分布、進行補貼發放等，保證耕地輪作休耕工程或項目的質量，達到耕地地力恢復、生態環境改善、儲糧路徑創新、農民收入提高等預期目標，還要盡可能實現自身壟斷租金最大化，具有多重目標與訴求。“資源遞送”和“服務提供”的數量與地方政府的特殊角色較為相符，且從圖2可以看出，二者的數量較為均衡，分別為13條和10條，占比分別為31.71%和24.39%。“服務監管”的比重也達到14.63%，意味著無論是各級政府，還是相關社會組織與個人等都可以在耕地輪作休耕政策實施過程中發揮出應有的監督職責。

5 結論與政策啟示

選擇恰當的政策工具是實現耕地輪作休耕政策目標的重要路徑，也是進行耕地輪作休耕政策分析的有效手段。

（1）從耕地輪作休耕基本政策工具維度來看，環境型政策工具使用過溢、供給型政策工具相對弱勢、需求型政策工具則嚴重缺位。通過對《方案》的歸類、編碼及分析可以看出，現階段耕地輪作休耕政策工具使用表現出較為明顯的不均衡特征，政府傾向于為輪作休耕政策運行提供良好的發展環境，環境型政策工具過溢，其中又以法規管制和目標規劃居多，對其他政策工具的使用較為慎重，特別是需求型政策工具的完全缺位將無法形成有效的拉力。

（2）從耕地輪作休耕服務鏈維度來看，現行政策安排對耕地輪作休耕的各個階段都進行干預，為耕地輪作休耕提供多方面的規制與激勵。《方案》顯示，在服務鏈的4個不同階段中，資源遞送類政策工具最多，其次是資源捐贈，數量分別為13個和12個，反映了耕地輪作休耕過程中中央政府與地方政府的重要作用，服務提供和服務監管也占有較高的比重，且4個階段的政策工具數量相對較為均衡，共同推進耕地輪作休耕政策的發展。

（3）耕地輪作休耕政策的運行與實施實際上是不同類型政策工具動態“博弈”并走向“均衡”的過程。在耕地輪作休耕政策發展初期，環境型政策工具的投入與使用能夠為耕地輪作休耕政策創造有利的發展環境，但是這也意味著供給型與需求型政策工具的使用空間將會被壓縮。隨著時間的推移，耕地輪作休耕政策的應用范圍不斷擴展，政策環境以及面臨的問題也將會更加復雜，對政策工具選擇與使用的要求也會越來越高。平衡不同類型政策工具比重，實現政策工具的優化組合與配置將是耕地輪作休耕后續政策設計時的重點考慮內容。

首先，適當弱化環境型政策工具的運用強度，同時要注重完善環境型政策工具的內部結構，在稅收優惠、金融服務方面采取措施，吸引更多的社會組織與企業參與到耕地輪作休耕政策執行過程中。其次，有效調整供給型政策工具的結構，重視耕地輪作休耕政策實施過程中專業人才隊伍的培養與建設，鼓勵地方政府與相關企業、高校共建面向耕地輪作休耕需求的人才培養基地和職業培訓體系，同時發展與耕地輪作休耕相關的公共服務，如建立輪作休耕農戶的生產生活監測平臺，構建集輪作休耕地信息采集、統計與分析于一體的數據系統等。再次，合理增加需求型政策工具的比重，積極學習世界先進的農業生產技術和成熟的耕地輪作休耕做法與經驗，并根據中國耕地輪作休耕的實踐經驗，開展廣泛的國際交流與合作，通過自身實踐經驗總結和國際經驗借鑒增強耕地輪作休耕政策的持續性。