民主黨派民主監督機制實證研究

胡艷蕾

2013年，習近平總書記在同黨外人共迎新春時指出，“要繼續加強民主監督。對中國共產黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉”[1]，強調了民主監督的重要性。不斷健全民主黨派民主監督機制，以充分體現民主黨派民主監督的政治價值及政治功能，是我國政治體制改革的重要構成單元。

一、我國民主黨派民主監督的政治價值與功能分析

“監督”，英文為supervision，即自上而下的監察、管理，在我國最早可追溯至《周禮·地官·鄉師》：“大喪用役則帥其民而至，遂治之”[2]，漢朝鄭玄將之注解為：“治謂監督其事”，即監察督促之意；后又有東漢《后漢書·荀彧傳》：“臣聞古之遣將，上設監督之重，下建副二之任；所以尊嚴國命，謀而鮮過者也”[3]，其意指督察軍事。人類進入工業化時代后，監督通常是一種權力制衡機制。

我國民主黨派作為參政黨履行民主監督職能，并形成健全、完善、高效的職能運行機制，不僅有利于提升執政黨的執政能力與廉政能力，而且體現了民主黨派自身的政治功能與政治價值。系統梳理建國以來，我國民主黨派民主監督機制的運行狀況，其政治價值主要體現在：是我國多黨合作政黨制度安排的根本價值體現，是中國特色社會主義協商民主制度的重要價值體現，彰顯了民主黨派作為我國參政黨的民主政治價值與功能目標。

民主黨派民主監督是我國民主黨派的基本職能之一，亦是我國社會主義監督體系的重要組成部分。民主黨派作為參政黨，其民主監督主要表現為下述幾大功能：首先，協商民主功能。我國民主黨派的民主監督作為一種協商式的監督形式，不僅有利于制約公共權力，而且有利于整合各種社會力量、維護社會和諧穩定發展，承載著協商民主的重要政治功能。其次，利益整合功能。我國民主黨派的民主監督本質上是在整合不同群體利益的基礎上，實現社會咨詢、反饋以及警示與糾錯功能。[4]

二、山東省民主黨派民主監督機制調查研究

為深入、系統地了解民主黨派民主監督的運行現狀，以進行客觀公正的評價，筆者以隨機抽樣的方式對山東省民主黨派民主監督職能履行現狀進行了問卷調查，并對政府機關、企事業單位的民主黨派成員有針對性地進行了深度訪談。本次調研共發放問卷602份，填寫形式以網絡問卷填寫為主，剔除問題答卷，有效問卷共計563份，有效率為93.52%，調查問卷的整體填寫情況較好。深度訪談的對象主要為省、市及縣一級統戰部門工作人員與各地市民主黨派成員、特約人員等，訪談對象共計63人，形成有效訪談記錄60份。通過調研梳理出山東省民主黨派的民主監督現狀，主要存在下述特征：

（一）社會認知程度普遍較高

調查結果總體顯示，大多數被調查對象對于民主黨派民主監督的作用、地位的認知度較高。首先，學歷與社會職務對于認知觀點無顯著影響。如不論學歷層次的高低，大多數被調查者認為民主黨派與中國共產黨的利益是一致的，應當發揮民主監督職能，且認為民主黨派的民主監督非常重要或者比較重要。此外，大多數被訪談者認為民主黨派的民主監督是我國監督體系的重要內容之一，是體現社會主義民主的重要方面，是多黨合作制度的客觀要求，是民主黨派履行其政黨職能的基本體現。其次，與中共、民主黨派相比，無黨派群眾對于民主黨派民主監督的認知度偏低，存在觀點錯誤、認知模糊等現象。如14.29%的無黨派群眾認為“民主黨派的民主監督是建立在與共產黨利益一致基礎上的監督，支持共產黨把工作做好是監督的出發點和歸宿”這一觀點不正確，21.43%的無黨派群眾表示不清楚是否正確。對于民主黨派民主監督重要性的認知方面，21.34%的無黨派群眾認為民主黨派民主監督不重要，相比較，持該觀點中共黨員僅有2.08%，民主黨派人員僅有2.72%。（見圖1）

圖1：不同政治面貌對于民主黨派民主監督地位的認知

（二）履行效果存在欠缺

問卷調查結果顯示，36.41%的被調查對象認為民主黨派民主監督職能履行情況一般，認為不好的占12.79%，僅有四成多的被調查對象認為該職能履行較好或者非常好。反觀民主黨派的參政議政職能，對其履行情況的評價普遍較高，認為不好的僅占2.31%，近八成被調查者認為較好或者非常好。被調查對象對民主黨派民主監督的內容與形式的履行情況進行了排序：在監督內容方面，監督黨員干部為官清廉的履行情況得分最低（1.68分）（見圖2）；在監督方式方面，履行情況較差的為擔任政府部門的特約人員（2.29分）。在深度訪談過程中了解到，思想顧慮被視為制約民主黨派發揮其民主監督職能的主要因素之一。如有的訪談對象指出：“民主黨派成員除本黨派極少數領袖人物外，無論是在政治意識、大局意識，還是個人經歷、學識學歷等方面與中共各級領導班子成員都有不少差距。在思想上不可避免存在各種顧慮，如：對組織方面、法規制定等設想和出發點不了解，無從發聲；怕說錯話引起誤解，不敢發聲。”還有一些訪談對象指出，目前對于民主黨派的民主監督權利缺乏保障機制，是造成他們思想顧慮的關鍵原因。

（三）履行能力存在不足

圖2：民主黨派民主監督內容的履行情況

問卷調查結果顯示，不到六成的被調查對象認為民主黨派參與民主監督的能力很強（14.92%）或較強（45.47%），對于民主黨派民主監督認知度的評價遠高于對他們履職能力的評價。不同政治面貌對該問題的觀點具有顯著影響：無黨派群眾更傾向于認為民主黨派參與民主監督的意識不強（21.43%），能力不強（35.71%）。（見圖3）不同的職務（職稱）、學歷對于該類問題的評價無顯著影響。

圖3：不同政治面貌對民主黨派民主監督能力的評價

在深度訪談過程中了解到，絕大多數訪談對象認為民主黨派成員的工作經驗不足、閱歷淺、知識面窄等能力因素是制約其民主監督職能履行的因素。有的訪談對象指出民主黨派成員存在政黨意識淡薄問題，有部分民主黨派領導干部未把民主監督作為民主黨派的基本職能，并使之成為帶動全局的重要工作。此外，不少民主黨派成員把大量精力放在了參政議政方面，卻由于履行困難不斷弱化民主監督職能。

（四）運行機制不夠健全

問卷調查結果顯示，當前參與機制、激勵機制、溝通機制、保障機制等配套機制的不健全，是造成民主黨派民主監督效果不夠理想的關鍵因素。首先，九成以上的被調查對象認為中共領導對民主監督的認同、重視和支持，是民主黨派民主監督能否有效實施的關鍵。其次，71.58%的被調查者認為“監督方式不多，渠道有限”是當前存在的主要問題，五成以上的被調查者認為“民主監督的內容不明確、監督程序不規范、監督主體與客體的信息不對稱、民主監督制度不完善、缺乏有效的激勵機制、民主黨派監督能力有待提高”六個方面，也是當前民主黨派民主監督中存在的主要問題。（見圖4）再次，在對現存主要問題的評分排序中，“民主黨派成員與被監督機構溝通不暢”的得分最高，是當前運行機制中的最突出問題，“參與平臺的單一化”與“民主監督的社會氛圍不足”的得分稍低，但差異性不大，也被認為是運行機制中存在的主要問題，“民主黨派成員能力不足”的得分最低。

圖4：民主黨派民主監督中存在的主要問題

（五）創新舉措不夠豐富

問卷調查結果顯示，九成以上的被調查者認為當前民主黨派的民主監督應推進機制創新，如設立專門民主監督機構、將民主監督納入黨委和政府部門的日常考核、建立民主黨派內部民主監督工作的考核評估系統、健全民主黨派參與立法監督的相關實施機制。近八成的被調查者認為應通過定期組織民主黨派成員進行“民主監督履職能力”培訓等制度創新以提升民主監督效果。六成以上的被調查者認為應通過“建設民主黨派成員微信平臺，促使他們及時了解國家大政方針”“定期組織民主黨派成員與中共黨員進行座談”等制度創新以提升民主監督效果。總體而言，大多數被調查者認為當前我國民主黨派民主監督機制仍存在較大創新空間。

三、民主黨派民主監督機制的改進對策

基于習近平總書記關于加強新時代統戰工作的重要講話精神，對照實證調研中發現的諸多問題，筆者認為應采取以下對策，以提升民主黨派民主監督職能的履行實效。

（一）完善監督內容

首先，加強黨務監督的制度化與規范化。逐步建立民主黨派黨務監督的程序化機制，通過加強民主黨派對中國共產黨的黨外監督，一方面推動全面從嚴治黨，另一方面切實提升中國共產黨的執政能力與執政水平。

其次，健全政務監督機制。加強對黨委有關方針政策、重大決策部署執行和實施情況的監督。目前我國民主黨派進行政務監督過程中，往往集中于事務監督，如對衛生狀況、交通狀況等具體事務進行監督，而忽視對有關方針政策執行和實施情況、黨委黨風廉政建設等的監督，無法體現出“高層次、政治性”以及政黨行為的集體理性。

再次，完善特約人員制度。一是兼職規范化。目前，特約人員隊伍日益龐大，人員構成由傳統上的“四大員”泛化為“三十八員”，但很多特約人員身兼數職，或者由于專業不對口難以勝任。應建立科學規范的特約人員選拔任用機制，有選擇地聘用以充分發揮他們的專業優勢，確保將有限的精力投入到業務熟練的監督領域。二是管理規范化。傳統上特約人員通常以個人身份進行監督，而民主黨派的民主監督應體現其組織化特征，應以黨派為組織單位，加強對本黨派中特約人員的管理與協調，規范其行為。

（二）健全運行機制

首先，提高成員履職能力。調研結果顯示，民主黨派成員普遍存在監督能力不足問題。對此，一是在民主黨派內部每年組織成員進行專業的理論學習與培訓，確保成員了解國家最新的路線、方針、政策以及民主監督的基本要求和當前側重點，使成員能有的放矢地進行監督。二是健全執政黨與民主黨派的對口協商以及信息溝通機制，以座談會的形式進行面對面的信息溝通交流，有效提升民主黨派成員的民主監督能力。三是通過人才引進、在職培養等方式，不斷優化民主黨派成員的學歷構成，以提升民主監督能力。

其次，推動知情渠道制度化。目前民主黨派民主監督的知情方法較單一，知情渠道有限，獲得的信息極為有限，往往只是被動知情。有些地方舉辦的雙月座談會往往只是通報情況，少有信息的交流與溝通，導致民主黨派由于信息缺乏造成其民主監督無的放矢，民主監督行為非常態化，出現“聽聽匯報、做做樣子”、表面熱鬧過后冷清等現象。因此，亟需建立健全民主黨派參與民主監督的知情機制。

再次，健全評價反饋機制。一是樹立執政黨主動接受監督、參政黨主動開展監督、雙方共同參與監督的意識和責任感，逐步建立形成科學的民主監督評價理念。二是基于績效評價的基本原則與基本規律，建立科學的民主監督評估指標體系。如以平衡計分卡為分析框架，構建由民主監督的職能發揮、回應與反饋、組織內部管理、創新與發展四個維度構成的民主監督評價體系。此外，應選擇科學、有效的評價方法，建立民主監督評價的公共參與等相關機制。

第四，推動監督渠道多元化。目前民主黨派參與民主監督的渠道較為單一，以文本化、面對面參與為主，且參與形式局限于上傳下達，這是造成民主監督效果欠佳的重要原因。應探索建立多元化的民主監督渠道，以建立民主黨派網絡監督為例，可探索建立網絡監督人力資源管理機制，打造網絡監督平臺、數據分析平臺等。

最后，加強輿論宣傳。民主黨派的民主監督不具有法律監督的剛性與強制性，屬于一種“軟監督”，也有學者將之稱為“軟法監督”。因此，民主黨派民主監督過程中，若不具有較高的權威，即社會的認同與支持，其監督效果必然乏力，甚至流于形式，無法發揮對公共權力的制約功能。應建立規范化的輿論宣傳機制，擴大宣傳范圍與力度，提升民主黨派民主監督的社會認同度與支持度。

（三）健全保障機制

首先，健全運行動力機制。動力機制主要來自兩個方面：一是內部動力機制，即民主黨派的宗旨、職能宣傳程度及其成員的黨派意識。可通過加強宣傳教育，激發民主黨派成員的黨派意識與民族使命感，以提升履行民主監督職能的自覺意識，實現民主黨派民主監督的內部激勵。二是外部動力機制，主要包括執政黨、民主黨派之間以及社會力量三個方面的激勵，包括：執政黨的推動機制，指中國共產黨對民主黨派民主監督的肯定、支持與推動；民主黨派之間的競爭機制，指在我國多黨合作政黨制度安排下，各民主黨派之間相互學習、借鑒、比較和競爭，且表現為一種良性競爭，如“比貢獻、比建言獻策質量、比民主監督效果等”，能夠有效推動各民主黨派主動進行民主監督；社會力量的推動機制，指民主黨派作為不同群體的利益代表，社會成員的期望值、社會輿論的壓力、社會群體的認可程度等是影響其民主監督動力的重要因素。

其次，健全權利保障機制。在實際執行中很多民主黨派成員不愿參與民主監督，根本原因在于認為自己的權利地位得不到保障。在訪談過程中了解到，很多民主黨派成員認為，積極主動地對執政黨進行民主監督，會給自己帶來職業風險。中國共產黨作為執政黨，對于民主黨派民主監督的權利保障機制并未進行具體規定，這是造成民主黨派民主監督的積極性與動力不足的根本原因。建議健全民主黨派民主監督的相關法律法規，對民主黨派成員參與民主監督的行為形成制度、法律保障，確保他們無后顧之憂。

再次，健全物質保障機制。當前我國民主黨派參與民主監督的經費、辦公條件、人力物力等方面均存在資源緊張現象，對于民主監督職能的發揮造成極大制約，尤其是在新技術運用方面，缺乏相關硬件設備、人力資源培訓等方面的投入。應在公共財政允許的范圍內，加大對民主黨派財力、物力和人力的投入，提高民主監督的科學化與信息化程度，加大對民主黨派成員的能力培訓，加大對黨派調研工作的支持力度，在交通工具使用、信息獲取、調查研究、成果轉化等方面提供更為周到的服務。