建設卓越的國際綠色交通之都
——天津市中心城區綠色交通發展戰略研究

蔣 寅，姜 洋，曹伯虎，閆 儷，歐 杰

(1.天津市市政工程設計研究總院，天津300201；2.宇恒可持續交通研究中心，北京100004；3.北京數城未來科技有限公司，北京100004；4.天津市城市規劃設計研究院，天津300201；5.天津市住建委世行貸款項目辦公室，天津300201；6.世界銀行新加坡辦公室，新加坡018983)

0 引言

綠色交通是世界交通發展的歷史潮流。歐美國家從馬車時代到電車時代再到小汽車時代，最后回歸到鼓勵公共交通、步行和自行車交通發展的綠色交通時代，真實反映了這一發展規律。2017年11月27日，《交通運輸部關于全面深入推進綠色交通發展的意見》(交政研發[2017]186號)[1]發布，從國家層面積極推進綠色交通發展，將綠色交通發展作為交通強國與美麗中國建設的重要抓手，從深化供給側結構性改革入手緩解當前中國大城市交通擁堵。

天津市具有發展綠色交通的獨特優勢。適宜步行和自行車的出行距離、優良的自行車出行傳統、綠色的交通結構，奠定了綠色交通發展的良好基礎。但近年來城鎮化與機動化的快速發展對綠色交通發展也帶來了嚴重沖擊與挑戰。為促進天津市中心城區建設世界一流的綠色交通體系，在世界銀行的大力支持下，天津市住建委世行貸款項目辦公室開展了天津市中心城區綠色交通發展戰略研究[2]，以探索一條適宜天津的綠色交通發展路徑。

表1 天津與國內外其他城市出行指標比較Tab.1 Travel indicators in Tianjin and several domestic and international cities

圖1 中心城區可開發用地分布Fig.1 Distribution of available land for development in urban central area

1 天津市綠色交通發展優勢

天津市中心城區占地面積約334 km2，路網密度為4.5 km·km-2，軌道交通線網密度約0.3 km·km-2，23%的居民可以在適宜步行距離從家出發搭乘軌道交通，29%的通勤出行者可以在適宜步行距離從單位出發搭乘軌道交通，公共汽車站500 m范圍覆蓋83%的人口。交通基礎設施總體水平雖與國際大都市尚有一定差距，但接近中國主要城市。

天津市中心城區發展綠色交通的優勢主要體現在三個方面：

1）城市布局緊湊集約，居民出行距離適中。

中心城區用地緊湊集約，土地混合利用程度高，跨區遠距離出行比例低于北京、上海等城市，居民平均出行距離僅4.8 km(見表1)，平均出行時間30 min，出行距離和時間適宜步行和自行車出行。

2）綠色交通出行比例高，自行車產業和文化基礎雄厚。

2011年中心城區居民采用步行、自行車、軌道交通和公共汽車的出行比例高達79%，其中居民自行車出行比例高達34%，遠高于北京、上海等超大城市。此外，天津還是世界最大的自行車生產制造基地和出口基地，擁有中國第一個自行車民族品牌“飛鴿”和眾多知名企業，具有優良的自行車文化傳統，發展自行車交通擁有得天獨厚的優勢。

3）機動車限購限行政策出臺時機早。

天津市政府于2013年出臺機動車限購限行政策，有效控制了機動車過快增長，機動車保有量由過去超過15%的年增長率放緩為3%，道路擁堵得到一定程度的改善。難能可貴的是，當前天津市戶均汽車保有量仍處于較低水平，遠低于北京、倫敦和首爾等大城市的機動化水平。天津市政府及時出臺機動車限購限行政策，無疑為下一步交通結構優化和綠色交通發展提供了難得的戰略機遇期。

2 綠色交通發展趨勢與挑戰

盡管天津市中心城區綠色交通發展優勢明顯，但城鎮化蔓延與機動化發展對綠色交通帶來的沖擊依然突出，綠色交通發展形勢依然嚴峻，其主要矛盾突出表現在市民日益增長的出行需求和城市交通基礎設施與發展存在的不平衡、不充分、不綠色之間的矛盾。

2.1 不平衡——城市加速向外蔓延，出行距離進一步增加，地區交通發展不平衡問題突出

中心城區已進入內部存量優化和外圍增量擴容并存的新時代。從圖1可以看出，中心城區的存量用地主要在外圍，規劃的城市結構將從單中心向“一主五副”多中心逐步轉變，從而加速城市向外蔓延。在此過程中，如果職住平衡性和用地混合性較現狀明顯變差，出行距離將大幅增加。

同時，外圍新建地區小汽車導向特征明顯，街道活力喪失，地區交通發展不平衡問題突出。中心城區核心區多采用小街區、密路網的傳統街區制開發模式，街區尺度適宜步行，遮陰良好，底商豐富，街道和公共空間富有活力(見圖2)。然而，近年來外圍新建地區采用了大街區、寬馬路的小汽車導向開發模式，體現為路網密度低、用地功能單一、地塊被圍墻或柵欄圍合、出入口少。這些特征不僅與天津市傳統城市布局模式相去甚遠，更導致出行繞行距離增加、過街不便、公共交通和生活服務難以滲透、街道活力喪失、缺乏生活情趣，最終造成居民出行對小汽車嚴重依賴。

2.2 不充分——軌道交通加快建設，但資源利用不充分，距離塑造真正意義的軌道城市任重道遠

大力發展并加快建設軌道交通是當前城市交通發展的既定戰略。天津市中心城區2030年規劃13條軌道交通線路、2條市域軌道交通線路，線路總長度578.5 km，將在現狀147 km的基礎上增加約431公里[3]。軌道交通將成為未來中心城區綜合交通體系的重要支撐。

天津市要建設成為真正意義的軌道城市任重道遠。首先，現狀中心城區軌道交通利用率低，資源利用不充分問題突出，軌道交通日客運強度僅0.6萬人次·km-1·d-1，遠低于北京、上海、香港等中國同等規模城市；軌道交通出行比例僅1%，遠未發揮其在公共交通系統中應承擔的骨干作用；其次，軌道交通建設周期長，短期內難以提高公共交通的整體服務水平，且新增軌道交通的總投資預計達3 770億元，加上后續高昂的運營維護成本，勢必給城市財政帶來巨大壓力，未必是城市交通的最佳選擇或唯一選擇。

2.3 不綠色——交通擁堵加劇，自行車出行比例存在下滑風險，交通發展趨勢不綠色的問題依然嚴峻

機動車限購限行政策在2013年出臺后的一年內取得了顯著成效，但并未實現引導小汽車出行向公共交通出行轉移的初衷。調查表明[4]，在機動車限行日，僅有20%的受訪家庭改用綠色交通方式出行，交通限行政策對交通擁堵緩解的效果大打折扣。2016年中心城區骨干路網的平均車速已降至2013年水平(見圖3)，機動車限購限行的政策紅利接近消失。與此同時，小客車停車問題愈發突出，亟待研究出臺新的機動車管理政策以有效調控機動車出行需求。

盡管天津市中心城區的步行和自行車出行比例很高，但近年來步行和自行車出行環境不斷惡化，基本的通行空間無法得到保證，出行比例大幅下滑。2016年中心城區居民自行車出行比例較2011年下滑5個百分點，且主要轉移至小汽車出行。模型測試表明，未來隨著居民收入水平提高以及機動化進程深入，步行和自行車出行比例將有繼續大幅下滑的風險，預計2030年自行車出行比例比2016年下降13個百分點、步行出行比例下降7個百分點。

圖2 街區模式對比Fig.2 Comparison of neighborhood land use development patterns

3 綠色交通發展愿景與目標

3.1 總體愿景：建設成為卓越的國際綠色交通之都

圖3 中心城區骨干路網車速變化Fig.3 Changes in vehicle travel speed on the arterial roadway network within central urban area

表2 天津市中心城區綠色交通發展指標體系Tab.2 Green transportation development indicator system for Tianjin central area

基于京津冀一體化發展戰略和天津市雙城空間發展戰略，天津市中心城區城市發展愿景為：建設成為區域商貿服務中心、科教創新中心、文化旅游中心和國家歷史文化名城[5]。

為支撐城市發展愿景，中心城區綠色交通總體愿景為：建設成為卓越的國際綠色交通之都，成為一個令人向往、繁榮活躍、綠色低碳和有競爭力的城市中心地區，實現以人為本和智慧高效的交通系統，滿足全體市民安全、舒適、便捷出行的美好生活需要。

3.2 核心目標：緊湊之城、自行車之城、宜居之城

基于總體愿景，延續現狀綠色交通發展的三大優勢：緊湊發展、自行車出行、宜居生態，研究提出緊湊之城、自行車之城、宜居之城三大核心目標，并制定多維度規劃分目標(見表2)。

目標1：實現城市交通與土地利用協調發展，多元交通方式有機整合，城市空間高效集約，將天津建設成為公共交通先導的緊湊之城。

目標2：繼承發揚本地自行車交通的良好傳統，自行車交通設施和出行環境不斷改善，市民自行車出行比例位于國內外同等城市領先水平，將天津建設成為世界知名的自行車之城。

目標3：保持市民的通勤距離和時間處于適中水平，城市街道和公共空間環境品質大幅提升，將天津建設成為以人為本的宜居之城。

4 綠色交通總體戰略方案

在天津市綠色交通現狀與未來趨勢分析的基礎上，按照原有規劃和延續限購限行等政策，構建了基準情景；再根據不同的公共交通系統方案，不同強度的土地利用、步行和自行車交通系統以及機動車政策的組合調整方案，形成4個比較情景方案(見圖4)。通過模型測試最終確定情景S4作為總體戰略方案，即強化的TOD措施+合理軌道交通與中運量公共交通的組合方案。

4.1 構建多方式骨架網絡，采用公共交通引導的用地開發模式，構建公共交通先導的緊湊之城

緊湊城市的概念最早由歐洲社區委員會于1990年提出，其基本原理是：相對較高的密度更能減少交通、能源需求以及環境污染，從而更好地保障生活質量和環境狀況[6]。相較于北京、上海等特大城市，得益于天津用地混合的特征，城市發展比較緊湊，出行距離適中。發展緊湊之城的主要挑戰在于如何協調交通骨架網絡與土地利用一體化發展，引導城市向外有序拓展。因此，研究提出構建多方式骨架網絡，強化TOD引導，構建公共交通先導的緊湊之城。

多方式骨干公共交通網絡是天津在內的大城市發展公共交通的必然選擇(見表3)。多樣化的城市公共交通走廊需要多樣化的公共交通服務，尤其在天津市目前已建軌道交通客流不高的情況下，一方面需要積極研究采取措施提升軌道交通客流，發揮現有軌道交通的作用；另一方面需要打破只有地鐵與公共汽車服務的二元結構，引入中運量公共交通方式，構建多方式骨干公共交通網絡。

依據分區差異性和走廊具體情況，積極發展中運量公共交通。中心城區規劃的軌道交通網絡以中心放射線為主，外圍地區之間缺少橫向聯系，同時部分線路延伸過長導致末端客流不足，因此在城市外圍地區規劃中運量公共交通走廊約90 km(見圖5a)，一方面作為軌道交通放射線之間的聯絡線為軌道交通喂給客流，服務中運量走廊提升公共交通骨架網絡的服務范圍，另一方面替代客流不足延伸過長的軌道交通末端線路，合理配置資源。推薦采用輕軌、有軌電車、快速公交等中運量公共交通，具體方式視走廊情況而定。中心城區雖然遠期規劃的軌道交通覆蓋了主要客流走廊，但公共汽車仍然承擔公共交通出行的半壁江山，約占47%，對公共汽車進行服務升級仍然是提升公共交通服務水平的重要措施。因此，中心城區約規劃中運量公共交通走廊約300 km(見圖5b)，根據客流規模、道路條件推薦采用路中(路側)式公交專用車道，以大幅提升公共汽車服務水平。同時，通過構建分工層次化、銜接零距離、換乘零費用和制度零障礙的一體化綠色交通體系，強化各方式間有效銜接，提升多方式公共交通運輸效率。

以多方式骨干公共交通網絡為基礎，采用強化的公共交通引導土地發展政策，實現高強度開發用地向大中運量的公共交通車站和走廊沿線集聚。在骨干公共交通網絡車站影響區內，結合地區交通容量，提高新增商業辦公用地的容積率以及原有規劃容積率相對較低的居住用地開發強度，并通過用地兼容性強化用地混合性；在骨干公共交通網絡車站影響區以外，將部分新開發用地調整為公園綠地，進一步集約化土地利用，改善宜居環境。同時，將中心城區劃分為若干片區，改善片區職住平衡性，在提升軌道交通人口、崗位覆蓋比例的同時，減少長距離出行需求。以核心片區小白樓片區為例，職住比從規劃的1.06下降至0.90，將有效提升核心區的整體活力，緩解核心區交通矛盾。

圖4 綠色交通戰略制定技術路線Fig.4 Techniques of green transportation strategies

表3 國際主要大城市多方式公共交通概覽Tab.3 Overview of multimode public transit in major international large cities

圖5 中運量公共交通走廊方案示意Fig.5 Medium-capacity public transit corridors

表4 步行和自行車交通分區及發展策略Tab.4 Pedestrian and bicycle traffic zones and development strategies

通過上述措施，實現軌道交通和中運量公共交通車站500 m覆蓋率(人口、崗位)均不低于60%，跨行政區出行比例不高于50%，控制出行距離增加幅度，以實現緊湊之城的規劃目標。

4.2 完善步行和自行車交通網絡，保障自行車出行，建設世界知名的自行車之城

從中心城區自行車交通發揮的作用看，天津市已經達到世界自行車之城的水準，可比肩阿姆斯特丹和哥本哈根等世界知名的自行車之城。阿姆斯特丹日常騎行自行車的人口比例高達58%，交通結構(不含步行)中自行車出行比例高達53%；哥本哈根自行車通勤出行比例高達41%。天津市中心城區交通結構(不含步行)中，自行車出行比例約占52%，自行車通勤出行比例約為40%，與阿姆斯特丹、哥本哈根處于同一水平。

天津市中心城區的步行和自行車交通基礎設施與國際先進城市存在較大差距，這也是近十多年受機動車沖擊導致步行和自行車出行環境惡化、自行車出行比例不斷下降的重要原因之一。因此天津自行車之城的建設，重點要從提升網絡密度、恢復自行車路權、完善交叉口設施、鼓勵功能混合的街區制、保障自行車投資五個方面采取針對性措施。

1）劃定步行和自行車交通分區，實行差異化引導，提升步行和自行車交通網絡密度。根據城市不同片區路網密度、步行和自行車交通供給和需求的不同，將天津市中心城區劃分為6類區域，包括核心區、核心拓展區、孵化區、提升區、潛力區和工業區，并對不同的分區提出有針對性的提升與優化措施(見表4)。

2）全面恢復自行車交通路權，構建世界一流的自行車交通網絡。對于城市主次干路等一般市政道路，建議在道路兩側全面恢復獨立路權的非機動車道，嚴格管理路內停車，保障最基本的自行車出行安全。自行車廊道是供市民騎車通勤和休閑出行的主要通道，可以低干擾、高效快捷到達城市的主次中心和重要目的地。結合上位規劃和已確定的天津市綠道規劃方案，本次規劃了城市自行車廊道670 km。自行車廊道應當有連貫且空間充足的非機動車道以及完善的過街設施、停車設施、遮陰和指引標志。同時，加強自行車停車位建設，推動共享單車可持續、健康發展(見圖6)。

3）完善步行和自行車交通過街設施，大幅提升步行和自行車出行環境的安全性和舒適性。根據過街需求合理確定路段過街設施與交叉口斑馬線的位置，減少違法穿越。完善過街無障礙設計，減小交叉口路緣石轉彎半徑，以便降低機動車轉彎車速，減小過街距離，增加過街等候空間。在主要交叉口設置過街安全島、自行車等候區、自行車過街帶、自行車左轉待轉區等過街設施，明確自行車過街路徑和受保護區域(見圖7)。

4）鼓勵功能混合的街區制，提升街道活力和城市宜居性。為改變外圍新建地區大街區、寬馬路的小汽車導向開發模式，對于新建地塊應當控制地塊出讓的尺度，規定開口數量和位置，通過政策激勵促進街區制的形成；對于地塊改造，應當在土地流轉中逐步縮小地塊尺度，并有計劃地打開封閉地塊，激活街道界面，提升街道活力。

圖6 中心城區恢復自行車交通路權Fig.6 Right-of-way recovery of bicycle transportation in urban central area

圖7 交叉口步行和自行車交通過街設施改善Fig.7 Crossing facilities improvement of pedestrian and bicycle transportation at intersections

5）推動設立步行和自行車交通財政專項資金。目前，天津市步行和自行車交通相關改善工作在政府層面缺少定向立項和統籌安排，只能跟隨交通緩堵、道路改造、景觀提升和人行天橋地道等項目落地實施，導致推進較慢，而步行和自行車交通的利益往往在項目有限資源分配過程中被迫犧牲。因此，建議從行政審批機制源頭給予足夠重視，為步行和自行車交通工程設立專項資金，專款專用。

通過綜合的改善措施建立連貫、通達、便捷的步行和自行車交通網絡，到2030年中心城區步行和自行車交通路網密度從現狀4.5 km·km-2提升至8 km·km-2，步行和自行車出行環境不斷改善，城市宜居性與核心競爭力明顯提升，步行和自行車出行比例保持同等規模城市先進水平。

4.3 強化機動車管控，配合相應激勵機制，促進可持續交通體系建設和宜居之城發展

宜居城市的基本特征為：良好居住和空間環境，良好人文社會環境、良好生態與自然環境以及清潔高效的生產環境[7]。機動化快速發展的背景下，宜居城市無疑需要構建以人為本而非以車為本的可持續交通體系，因此嚴控機動車需求是天津市建設宜居之城的必然選擇。

首先，應采取更加嚴格的小客車總量調控措施。模型測試表明，如果繼續執行現行的《天津市小客車總量調控管理辦法》，則每年新增小客車4.5萬輛，到2030年小客車出行比例將達到33%以上，道路交通擁堵陷入嚴重等級。因此，必須進一步減緩中心城區的小客車增速，采取減少小客車年度增量總指標或在總指標不變的前提下分區控制增量等辦法來實現。

其次，須采取有效措施嚴控小汽車的使用。研究表明，停車費用調節對天津市是非常有效的交通需求管理手段，在高強度開發區域和公共交通發達區域采用高收費標準，外圍地區采用低收費標準(見圖8a)。停車價格宜采用漸進式手段，如建立路內停車收費標準的動態調整機制，保證路內停車位處于合適的空置率水平(如15%)，不僅有利于廣大市民接受，還能夠減少車輛巡游無效行駛所產生的污染排放。同時，為鼓勵清潔出行、改善環境質量，研究建議中心城區核心區試行低排放區政策。建議的低排放區如圖8b所示，區內軌道交通網絡密度高且遍布歷史文化風貌保護區和里弄式的傳統社區，理應打造成為綠色交通優先的示范區域，對高排放、高污染的小客車出行進行更多的限制。

圖8 停車收費分區和低排放區范圍示意Fig.8 Parking pricing zones and low-emission zone

最后，積極鼓勵針對市民綠色出行的補助和激勵機制。1)鼓勵和引導企業內部對員工綠色交通通勤予以獎勵，如提供公共交通卡或現金補助。2)在政府和事業單位內部，取消停車費、油費報銷等對員工使用小汽車的變向補助。3)試點自愿停駛機動車的激勵機制，如將自愿停駛機動車行為與商業保險延期、折抵交通罰款等相結合。實施層面，交警部門可以開展“停用少用、綠色出行”活動，鼓勵公眾申報綠色出行，再進一步聯合保險公司推出商業保險費用優惠和交通罰款折抵的具體活動方案。

通過綜合措施，引導小客車合理擁有和使用，實現2030年綠色交通出行比例大于80%的目標，為城市綠色交通的發展提供堅實保障。

5 結語

大力發展綠色交通無疑是天津市當前及未來城市交通發展的核心舉措。延續現有的綠色交通發展優勢，以緊湊之城、自行車之城、宜居之城為核心目標，建設卓越的國際綠色交通之都，應成為天津城市與交通轉型發展期的重要戰略抉擇。這一戰略抉擇在研究過程中得到了天津市政府有關部門和市民的積極參與并達成高度共識。盡管戰略研究提出了一系列保障措施，但如何將理念與共識轉化為行動，還有待天津市各部門的積極推動落實。