我國(guó)可再生能源電價(jià)機(jī)制分析及建議

王 燁

(水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100120)

0 引 言

近年來(lái)，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。截至2017年底，我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)1.6億kW、光伏發(fā)電裝機(jī)1.3億kW、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)0.15億kW，非水可再生能源發(fā)電總裝機(jī)約3億kW，占全部電源裝機(jī)的17%，可再生能源的高速發(fā)展為能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型作出了重要貢獻(xiàn)。我國(guó)可再生能源實(shí)行固定電價(jià)制度，該制度在我國(guó)可再生能源發(fā)展初期起到了極大的推動(dòng)作用。然而，伴隨著我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大及電力市場(chǎng)改革逐步深入，現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制面臨財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口和補(bǔ)貼定價(jià)難度越來(lái)越大等問(wèn)題，已經(jīng)成為制約風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的重要因素之一。為促進(jìn)我國(guó)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展，亟需對(duì)現(xiàn)行電價(jià)制度進(jìn)行調(diào)整。

本文在總結(jié)國(guó)際可再生能源電價(jià)政策，分析我國(guó)可再生能源電價(jià)存在問(wèn)題及面臨挑戰(zhàn)，對(duì)比國(guó)內(nèi)外可再生能源發(fā)展實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)可再生能源電價(jià)機(jī)制提出建議。

1 國(guó)際可再生能源電價(jià)政策概況

當(dāng)前，世界主要國(guó)家可再生能源電價(jià)制度主要分為4類：固定電價(jià)、溢價(jià)電價(jià)、綠色電力證書(shū)(以下簡(jiǎn)稱“綠證”)交易及競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度。

1.1 固定電價(jià)

固定電價(jià)制度是指可再生能源上網(wǎng)電價(jià)由政府指定，電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)以政府制定的價(jià)格購(gòu)買新能源發(fā)電方式產(chǎn)生的全部電量的價(jià)格政策，一般與可再生能源強(qiáng)制上網(wǎng)、優(yōu)先購(gòu)買、費(fèi)用分?jǐn)偟戎贫裙餐瑢?shí)行。

固定電價(jià)制度的優(yōu)點(diǎn)是可降低新能源投資者的潛在風(fēng)險(xiǎn)，允許多種類型可再生能源電力的參與，且政策實(shí)施流程較為簡(jiǎn)單。缺點(diǎn)是不夠靈活，不能及時(shí)根據(jù)不同資源條件、不同工程造價(jià)、不同技術(shù)類型可再生能源項(xiàng)目的合理收益做出電價(jià)調(diào)整，在每個(gè)電價(jià)調(diào)整周期末，還可能造成“搶裝潮”的出現(xiàn)。目前，實(shí)行可再生能源固定電價(jià)制度的國(guó)家約40個(gè)，主要包括中國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、愛(ài)爾蘭、希臘等。

1.2 溢價(jià)電價(jià)

溢價(jià)電價(jià)制度是指可再生能源電源與其他常規(guī)電源共同參與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，在市場(chǎng)電價(jià)的基礎(chǔ)上，政府對(duì)單位上網(wǎng)電量額外給予一定的補(bǔ)貼，即溢價(jià)。可再生能源最終上網(wǎng)電價(jià)為“市場(chǎng)電價(jià)+政府補(bǔ)貼”，溢價(jià)部分可能為固定水平，即常溢價(jià)，也可能按照某種原則隨電力現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而變化，即變溢價(jià)[1]。

與固定電價(jià)制度相比，溢價(jià)電價(jià)能更好地反映電力需求響應(yīng)，鼓勵(lì)可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其中，常溢價(jià)電價(jià)制度設(shè)計(jì)比較簡(jiǎn)單，但不夠靈活，可再生能源電價(jià)受市場(chǎng)電價(jià)影響較大；變溢價(jià)制度可通過(guò)設(shè)定價(jià)格上下限等方式，減小市場(chǎng)劇烈波動(dòng)對(duì)發(fā)電企業(yè)的收益預(yù)期的影響，更有利于可再生能源電力市場(chǎng)與傳統(tǒng)電力市場(chǎng)相適應(yīng)，但設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜。目前，實(shí)行這種制度的典型國(guó)家包括西班牙、丹麥、荷蘭、瑞士等。

1.3 綠證交易

綠證交易制度是可再生能源配額制的重要配套制度。在該制度下，政府對(duì)配額義務(wù)主體(可能為購(gòu)售電企業(yè)、化石能源發(fā)電企業(yè)等)設(shè)定可再生能源配額目標(biāo)，并向可再生能源發(fā)電企業(yè)根據(jù)其所發(fā)電量發(fā)放綠證。配額義務(wù)主體需通過(guò)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買綠證來(lái)完成配額目標(biāo)。可再生能源企業(yè)一方面可參與電力市場(chǎng)交易，以市場(chǎng)價(jià)格結(jié)算；同時(shí)，還可參與綠證市場(chǎng)交易，通過(guò)出售綠證獲得額外收入，最終電價(jià)為“市場(chǎng)電價(jià)+綠證收入”。

由于各國(guó)國(guó)情不同，各國(guó)政策設(shè)計(jì)差異也較大，總體來(lái)看，基于配額制的綠證交易制度的優(yōu)點(diǎn)包括：第一，發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求，可增強(qiáng)投資商、開(kāi)發(fā)商和設(shè)備供應(yīng)商的信心；第二，綠證交易具有靈活和流通性好的優(yōu)點(diǎn)，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制；第三，綠證交易使資金和資源在不同地區(qū)之間進(jìn)行交換，使可再生能源的開(kāi)發(fā)利用在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，可促進(jìn)地區(qū)間的資金流通[2]。配額制的缺點(diǎn)則包括政策設(shè)計(jì)復(fù)雜、實(shí)施成本較高等。目前，實(shí)行綠證交易制度的國(guó)家主要有美國(guó)、澳大利亞、加拿大、瑞典、挪威、日本、韓國(guó)、印度、意大利等。

1.4 競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)

競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度是指政府采用招投標(biāo)程序，選擇可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)企業(yè)，在滿足招標(biāo)要求的前提下，通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)確定中標(biāo)單位。中標(biāo)單位確定后，在政府的協(xié)調(diào)下，電力公司與中標(biāo)單位簽訂電力購(gòu)買協(xié)議，對(duì)上網(wǎng)電量和電價(jià)做出規(guī)定，明確在規(guī)定期間內(nèi)以競(jìng)標(biāo)電價(jià)收購(gòu)全部電量。

該政策的最大優(yōu)勢(shì)是可在控制規(guī)模發(fā)展速度的同時(shí)，營(yíng)造較為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有效促進(jìn)可再生能源電價(jià)下降。但由于招標(biāo)制度增加了項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的費(fèi)用，開(kāi)發(fā)商需承擔(dān)的開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)有所提升。此外，“低價(jià)中標(biāo)”原則也可能導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終無(wú)法履行協(xié)議[3]。目前，全球有超過(guò)60個(gè)國(guó)家采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度確定可再生能源電價(jià)。

2 我國(guó)現(xiàn)行電價(jià)政策存在問(wèn)題及挑戰(zhàn)

根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，我國(guó)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行固定電價(jià)制度及費(fèi)用分?jǐn)傊贫取？稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。可再生能源上網(wǎng)電價(jià)在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)，高出部分則通過(guò)可再生能源電價(jià)附加分?jǐn)偨鉀Q。脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整后，可再生能源上網(wǎng)電價(jià)中由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)負(fù)擔(dān)的部分要相應(yīng)調(diào)整。

目前，在我國(guó)可再生能源規(guī)模迅速擴(kuò)大，以及電力市場(chǎng)改革逐步深入的新形勢(shì)下，現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制主要面臨以下幾方面問(wèn)題及挑戰(zhàn)：

(1)燃煤標(biāo)桿電價(jià)將逐步取消。按照新一輪電力市場(chǎng)改革“管住中間、放開(kāi)兩頭”的思路，未來(lái)燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)將逐步市場(chǎng)化，屆時(shí)，作為現(xiàn)有可再生能源電價(jià)機(jī)制重要參考和組成部分的燃煤標(biāo)桿電價(jià)將不復(fù)存在。

(2)補(bǔ)貼資金缺口逐步加大。2006年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委將主要面向工商企業(yè)征收的可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)由0.1分/(kW·h)提高至1.9分/(kW·h)，但現(xiàn)行電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)仍難以滿足可再生能源的發(fā)展速度，近年來(lái)補(bǔ)貼資金缺口越來(lái)越大。截至2017年底，補(bǔ)貼資金缺口累計(jì)超過(guò)1 100 億元，按目前1.9分/(kW·h)的電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，預(yù)計(jì)到2020年底，補(bǔ)貼資金累計(jì)缺口將達(dá)3 000億元以上。按2020年補(bǔ)貼資金需求1 400億元、征收電價(jià)附加的發(fā)電量4萬(wàn)億kW·h測(cè)算，若要完全滿足補(bǔ)貼資金需求，則需執(zhí)行的電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為0.035元/(kW·h)，與現(xiàn)行的0.019元/(kW·h)征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大，大幅提高電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)并不可行。

(3)財(cái)政補(bǔ)貼定價(jià)難度加大。由于信息不對(duì)稱，隨著陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展，政府要做到及時(shí)準(zhǔn)確掌握不同資源條件、不同工程造價(jià)、不同技術(shù)類型可的再生能源項(xiàng)目的合理收益，并及時(shí)做出電價(jià)調(diào)整存在很大難度。同時(shí)，受近年來(lái)可再生能源棄風(fēng)棄光等問(wèn)題的影響，補(bǔ)貼定價(jià)的難度將進(jìn)一步加大。

(4)電力消費(fèi)側(cè)責(zé)任不夠明確。自2006年《可再生能源法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)先后采取的特許權(quán)招標(biāo)、固定上網(wǎng)電價(jià)等政策機(jī)制實(shí)際上均是從發(fā)電側(cè)施策，而在能源消費(fèi)側(cè)尚未明確消納責(zé)任，可再生能源消納電量的提升遠(yuǎn)低于裝機(jī)規(guī)模的增長(zhǎng)，成為我國(guó)可再生能源棄電的原因之一。

3 我國(guó)電價(jià)機(jī)制發(fā)展建議

3.1 與國(guó)外可再生能源差異

經(jīng)對(duì)比分析，我國(guó)與國(guó)外可再生能源發(fā)展實(shí)際情況主要存在以下幾點(diǎn)差異：

(1)從電源結(jié)構(gòu)來(lái)看，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家靈活調(diào)節(jié)電源比重較大，電網(wǎng)靈活性較強(qiáng)，基本不存在棄電問(wèn)題。我國(guó)電源結(jié)構(gòu)以火電為主，電網(wǎng)靈活性相對(duì)較差，可再生能源消納面臨更多挑戰(zhàn)。

(2)從電力市場(chǎng)發(fā)展來(lái)看，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家電力市場(chǎng)成熟度較高。而我國(guó)電力市場(chǎng)仍處于改革階段，成熟的電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制尚未形成，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還夠不充分，一定程度上制約了我國(guó)可再生能源發(fā)展，也給我國(guó)建立綠證交易、碳交易等機(jī)制帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

(3)從市場(chǎng)規(guī)模來(lái)看，歐洲國(guó)家可再生能源市場(chǎng)范圍較小，而美國(guó)可再生能源市場(chǎng)范圍較大，且各州高度自治，其政策設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)可再生能源發(fā)展具有更強(qiáng)的借鑒意義。

(4)從補(bǔ)貼情況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家補(bǔ)貼資金與規(guī)模較為匹配，不存在補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。而我國(guó)可再生能源規(guī)模發(fā)展迅速，補(bǔ)貼需求較大，存在電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)的提高滯后于可再生能源發(fā)展需求的問(wèn)題，補(bǔ)貼資金缺口持續(xù)擴(kuò)大。

3.2 發(fā)展建議

3.2.1 綠證交易

從國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情來(lái)看，基于可再生能源配額的綠證交易制度是促進(jìn)我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的有效手段。該制度的作用主要包括：

(1)綠證交易是從消費(fèi)側(cè)解決可再生能源消納問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)明確規(guī)定配額考核主體消納可再生能源的責(zé)任，逐步增加考核主體的配額考核比例，為可再生能源發(fā)展提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的市場(chǎng)空間。

(2)綠證交易是實(shí)現(xiàn)非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)的有效途徑。我國(guó)政府已向世界承諾，2020年非化石能源消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)量比重達(dá)15%，2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)20%。推行綠證交易，有助于我國(guó)推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，保障非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(3)綠證交易是降低補(bǔ)貼強(qiáng)度的重要措施。當(dāng)前，新能源補(bǔ)貼強(qiáng)度受新能源標(biāo)桿電價(jià)和燃煤標(biāo)桿電價(jià)共同影響，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度思路之一是直接降低新能源標(biāo)桿電價(jià)，操作難點(diǎn)在于電價(jià)下降幅度測(cè)算較難做到公平合理；另一種思路是實(shí)行固定電價(jià)補(bǔ)貼方式，即新能源電價(jià)由燃煤標(biāo)桿電價(jià)加上固定電價(jià)補(bǔ)貼，操作難點(diǎn)一方面在于固定電價(jià)補(bǔ)貼難以合理制定，另一方面在于燃煤標(biāo)桿電價(jià)下降將直接影響新能源效益，影響投資積極性。而推行綠證交易，相當(dāng)于為新能源發(fā)電項(xiàng)目提供了額外收益渠道，可有效對(duì)沖新能源電價(jià)下降、棄電等帶來(lái)的不利影響，為新能源實(shí)施固定補(bǔ)貼、大幅降低補(bǔ)貼強(qiáng)度創(chuàng)造有利條件。

目前，我國(guó)已于2017年7月先期開(kāi)展了綠證的核發(fā)工作，并向全社會(huì)開(kāi)放綠證自愿認(rèn)購(gòu)，為后續(xù)全面推行基于配額的綠證交易制度打下了良好的工作基礎(chǔ)。

3.2.2 競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)

近幾年，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)已成為國(guó)際可再生能源電價(jià)政策的主流趨勢(shì)。在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的優(yōu)勢(shì)也逐漸凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)可有效降低補(bǔ)貼強(qiáng)度。通過(guò)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)制度，可在控制發(fā)展規(guī)模的前提下，營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)現(xiàn)可再生能源發(fā)電成本，促進(jìn)我國(guó)可再生能源電價(jià)下降。

(2)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)可與不同電價(jià)制度相銜接。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)機(jī)制可與固定電價(jià)、固定補(bǔ)貼機(jī)制靈活結(jié)合，既可按固定電價(jià)水平招標(biāo)，也可按固定補(bǔ)貼水平招標(biāo)，能較好地適應(yīng)我國(guó)電力市場(chǎng)改革變化。

(3)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)可體現(xiàn)政府或其他招標(biāo)主體的額外訴求。例如，通過(guò)設(shè)定較高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)要求，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)可在一定程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

目前，我國(guó)正在實(shí)施的“領(lǐng)跑者”計(jì)劃已開(kāi)始采用競(jìng)價(jià)上網(wǎng)模式確定項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)。2016年度光伏領(lǐng)跑技術(shù)基地中標(biāo)電價(jià)與2016年全國(guó)光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)對(duì)比見(jiàn)表1。從表1可知，領(lǐng)跑技術(shù)基地上網(wǎng)電價(jià)較當(dāng)?shù)毓夥鼧?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)下降約0.2元/(kW·h)。

表1 光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)對(duì)比 元/(kW·h)

競(jìng)價(jià)結(jié)果表明，在我國(guó)現(xiàn)行電力市場(chǎng)體制下，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)政策是可行且有效的。但值得注意的是，競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)過(guò)程較固定電價(jià)相比較為復(fù)雜，適用于容量較大的項(xiàng)目。對(duì)單體容量較小的項(xiàng)目，建議繼續(xù)采用固定電價(jià)政策，以降低政策實(shí)施難度。

4 結(jié) 語(yǔ)

目前，我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的問(wèn)題是多方面的，未來(lái)我國(guó)可再生能源電價(jià)機(jī)制發(fā)展方向也可能是多種政策并行的。配額制及綠證交易制度通過(guò)明確電力消費(fèi)側(cè)可再生能源消納責(zé)任，為促進(jìn)我國(guó)可再生能源發(fā)展提供了長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，在可再生能源實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)前，可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式促進(jìn)補(bǔ)貼強(qiáng)度快速下降。