改革開放40年：理解環境問題的經濟因素*

程啟軍

（華南農業大學公共管理學院，廣州 510642）

在現代社會，經濟發展的驅動力在于工業化，工業化的水平直接決定著經濟發展的質量。縱觀近代世界的工業化和現代化進程，絕大多數工業化國家都未能較好地處理經濟發展與環境保護之間的關系。早發現代化的主要國家幾乎都普遍走了一條犧牲環境換取經濟快速發展的道路。當這些國家經濟實力大幅提升后，他們拓展環境監督的渠道，加重環境污染的懲罰力度，加大環境治理的力度,經過數十年的環境治理以及產業結構的綠色化升級改造，他們實現了經濟發展與環境保護之間的和諧共生?！跋任廴?，后治理”也成了早發現代化國家處理環境污染與經濟發展關系的前車之鑒。同樣，后發展國家在推進現代化的進程中，也未能跳出“破壞環境，獲得發展，治理環境”的西方早發現代化國家的發展路徑。他們為了趕超西方發達國家，工業化進程不得不嚴重地消耗自然環境，這種不可持續的經濟增長方式使其環境全面惡化。

伴隨我國工業化和城市化迅猛推進，我國事實上也未能跳出“先污染，后治理”的發展模式。進入21世紀以來，“在中國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件發生量實現下降的情況下，環境信訪和群體事件卻以每年30%以上的速度上升”，環境群體性事件已經取代拆遷、征地型的群體性事件，成為我國最主要的群體性事件。當前，尋求治理環境污染和應對環境群體性事件的策略，必須理清環境問題存在的經濟背景和經濟因素。經濟背景往往影響著環境意識和環境態度，也制約著環境保護與經濟發展之間和諧共生關系建設的方向和進程，經濟發展戰略與經濟增長方式制約著環境問題的治理程度，理清兩者之間的關系是妥善治理環境問題的前提和依據。

一、改革開放40年經濟建設歷程中的環境問題

改革開放以后，我國經濟發展進入了快車道，經濟發展戰略總體上是以出口導向型戰略為主導，以點帶面推進，即首先賦予沿海地區更多的經濟優惠政策，通過招商引資，實現沿海地區經濟率先突破，進而帶動全國的經濟增長。

從總體上來看，我國的經濟發展經歷了三個階段，1978—1992年為第一階段，1993—2012年為第二階段，2013年以后為第三階段。由于在不同的發展階段，我國所面臨的經濟建設背景、經濟發展戰略和經濟增長方式的差異，導致這三個不同的階段處理經濟建設與環境保護之間的關系存在著較大的差別。

在第一階段，我國正處于百廢待興的時期，迫切需要改變經濟落后的現狀，以經濟建設為中心，調動內外各種力量與因素大力發展生產力成為這一時期的重中之重。此階段，對環境利益與環境問題及其環境污染的關注基本上被忽視了。

在資金、技術、設備、管理和人才等資源都十分匱乏的基礎上推進現代化，其難度是可想而知的。各級政府幾乎都采用了“招商引資”的經濟發展策略，要最大化地實現“招商引資”，必須與我國所擁有的“比較優勢”結合才能發揮效用。顯然，我國當時所擁有的“比較優勢”主要包括政治高度穩定、勞動力成本廉價、環境成本低下、市場規模巨大等最重要的“優勢因素”。政府采取輕工業為主的外向型經濟和承接 “高污染和高能耗”的西方落后產能成為了當時快速推進工業化的一個可行的路徑。為了吸引“外來資本”，各級政府幾乎都給予了外資“超國民待遇”，大量的外資企業紛紛在國內建廠，再加之國內涌現的大量勞動密集型的企業，他們基本上都通過廉價的勞動力，相當低甚至近乎無的環境治理成本，使得他們在國際市場上獲得巨大的低成本比較優勢，賺取了大量高額的利潤。

此階段，經濟發展方式主要是“引進外資”和“調動內資”，即解決國內建設資金嚴重匱乏的問題，快速激發經濟的增長。這十余年，在迫切需要改變貧窮落后狀況的期求和一片經濟欣欣向榮的增長之下，全國各地關注的焦點集中在經濟建設與經濟政績之上，環境污染基本被忽視了。這種現象產生的主要原因是此時的環境污染并沒有在全國范圍內呈現出來，它主要集中在沿海發達地區，而這些地方仍然是其他落后地區學習的樣板，沿海發達地區的民眾在現實的經濟利益面前，讓渡了環境利益。此時，人們對環境問題的關注度普遍偏低，針對環境問題所引發的環境群體性事件也鮮有發生和關注。

在第二階段，世界范圍內的可持續發展的理念也影響到我國的經濟建設，我國從總體上提出了工業發展從粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式的轉型，力圖實現經濟發展與生態保護共生的平衡發展之路。然而，這種和諧的發展理念有時沒能有效地貫徹執行，環境污染被總體性容忍了。

90年代到上個世紀末，國家的經濟面臨著“冷”與“熱”的交替，經濟建設的關注點集中在經濟過熱和國有企業改革上。一方面為了應對經濟過熱和通貨膨脹問題，政府采取了一系列的財政貨幣手段，實現了“經濟的軟著陸”。另一方面為了改變國有企業效率低下的問題，政府通過國有企業的“抓大放小”式的改革，試圖淘汰“高污染、高能耗、低產出”的產能。然而，國有企業改革淘汰相當多的產能卻被大量的民營企業所承接。此階段，遭遇突來的亞洲金融危機的沖擊，“促增長”日益成為政府經濟建設急待應對的主要問題，政府不得不“以投資拉動經濟增長”。這在一定程度上，從粗放型經濟增長向集約型的經濟增長的轉型被擱置下來了，這場有利于扭轉環境污染困局的變革也止步不前了。

進入21世紀，在政府經濟發展的思維層面上，綠色GDP的概念被宣傳和大力倡導，環境保護也被屢次關注。但是，相對于民生問題而言，發展經濟仍然是政府首要考慮的重心。此時，我國經濟發展的外部環境又開始急劇惡化，尤其是2008年世界金融危機，更加強化了政府“以投資拉動經濟增長”的理念，在新的產業沒有形成之際，新一輪的投資拉動又大量涌進了那些“高污染、高能耗、低產出”的工業產業之中，嚴重過剩的經濟產能營造了短暫的高速繁榮，卻加大了經濟結構調整的難度，也進一步加重了環境污染的程度。

此階段，盡管已經認識到了可持續發展、集約化經濟和綠色GDP的重要性和迫切性，為了遏制環境污染的速度，政府主動簽訂了一系列的世界環保協議。但是，在兩次世界金融危機面前，為了確保經濟的高速增長，各項事業的建設都在不同程度地為經濟建設服務，在收獲年均近10%的經濟增長速度的同時，環境已經不堪重負。遭遇全國性 “霧霾天氣”、“水資源匱乏與污染”、“土地重金屬”等環境污染，政府與民眾前所未有的關注環境污染問題，環境保護意識日益強烈。由環境污染所引發的群體性事件也開始不斷增長，它已成為我國群體性事件增長速度最快和最主要的群體性事件類型，也成為民眾普遍關注的焦點。

第三階段，全球經濟處于衰退、調整與復蘇之中，上個階段新的一輪投資拉動，使我國經濟產能過剩顯得更為嚴重，國內經濟建設困難加大，經濟增長進入中速增長的新常態。

此階段，政府加深了經濟建設與發展的路徑認知，提出了“調結構，保增長”、“供給側”、“創新驅動”、“互聯網+”和“擴大內需”等多管齊下的經濟發展戰略。與此同時，環境污染及其環境群體性事件已經成為了全社會共同關注的焦點問題，政府也加大了落實環境保護的力度，制定了新《環境保護法》和提出了“美麗中國”的發展理念。此階段，我國政府前所未有地高度注重環境保護和正視環境污染問題，加大了環境污染的懲罰力度，制定了一系列新的環保舉措，為正確處理經濟發展與環境保護之間的關系創造了新的契機。

此階段，要切實、正確地處理好環境保護與經濟增長之間的關系，必須注重“兩個堅持”的原則。所謂“兩個堅持”指的是一方面落實環境保護的法規，加大環保懲罰的力度，嚴厲打擊環境污染事件及其相關責任方，充分保障民眾的環境權利，發揮他們參與環境污染監督和環境治理的積極作用，廣泛動員全社會力量共同參與環境的保護和治理；另一方面通過提高環境治理與保護的獎勵標準，雙管齊下，引導企業進行產品更新換代，促進環保型產業的發展，實現產業結構的改造和升級，進而實現“調結構”的經濟發展戰略。顯然，只有持之以恒地堅持“兩個堅持”原則，才有希望平衡環境保護與經濟增長，破解當前我國環境保護與環境治理的困局。

改革開放40年，我國環境問題和經濟因素之間呈現出下表所列的這些特點。

縱觀改革開放以來的經濟建設，總體上忽視了環境成本和代價，割裂環境保護，導致了環境污染問題的產生。長期存在的簡單重復再生產的投資行為制造了更多的產能過剩，使整個經濟結構更加失衡，短期的快速獲利導致工業創新意愿不強，最終長期的工業創新能力不足，新的創新產業始終無法成長起來。實質上，環境污染治理和環境保護本身也是一個重要的工業產業，并且還是一個朝陽產業，其科技含量非常高，加大環境污染治理和環境保護，可以倒逼大量的“高污染、高能耗、低產出”的企業從創新的角度提升企業利潤的空間，而不是從壓縮成本的角度獲取利潤，這樣有利于從微觀層面推動產業結構的升級換代?？梢?，經濟建設及其發展是可以與環境保護實現和諧共處和共生共榮的。

2013—2018年經濟建設背景1978—1992年1993—2012年衰退、調整與復蘇經濟發展戰略無資金與技術、有比較優勢集約化工業、投資促增長粗放型、投資型經濟拉動 新常態供給側與創新驅動經濟增長效果招商引資、調動內資薄弱 可持續增長、綠色GDP 美麗中國外向型、低質型經濟擴張開始惡化 全面惡化 有所遏制環境保護意識環境污染問題環境保護態度環境立法與加大懲罰環境群體性事件基本忽視、讓渡環境利益總體性容忍與治理力度不強軟著陸、WTO、金融危機較少發生和關注快速增長與普遍關注有所控制與普遍關注

因此，在思維層面，應避免將兩者對立起來，即保護了環境，經濟發展就受到影響，發展經濟就必然要犧牲環境。反之，應樹立新的發展觀，包括以下之意：第一，不保護環境，不下真功夫去治理污染，只會助長落后產業，抑制新的產業結構的產生和成長；第二，為了從根本上確保環境保護與經濟發展之間的和諧共生關系，環境保護應上升為一項“基本國策”，即將環境保護當作一項基本國策固定下來，將環境保護置于“以經濟建設為核心”國策同等重要的地位，進而避免受經濟建設背景和條件的變化而導致環境保護被忽視、環保法規被弱化執行等情形的產生，這些做法是遏制我國不斷惡化的環境污染問題所必需的，也是從根本上確保環境保護與環境治理的長效機制，它應成為我國政府進行環境保護和治理環境污染的“核心之策”。

二、影響環境問題的經濟因素

正如前述，經濟的快速增長是建立在忽視環境保護的基礎之上，產業結構偏低的經濟發展方式限制了環境保護及其治理的力度。導致這種現象的深層原因還需從我國經濟發展與環境關系的特性上進一步地去尋求解釋。

1．客觀上，經濟的發展狀況成為環境保護和環境治理的前提依據

一般來說，當一國經濟十分落后時，環境保護通常是被忽視。落后、貧窮的國家，只得犧牲環境資源和利益，以此換取資金投入和獲得經濟發展。同樣，經濟落后的前提也決定了落后國家沒有資金和技術去支撐一個環境產業，環境污染的治理也成為“心有余而力不足”之事。在我國改革開放之初，落后的經濟狀況，同樣決定了我國對環境染污和環境群體性事件的態度，為了加速經濟發展，忽視環境保護成為迫不得已的選擇。然而，經過多年的改革，經濟的階段性困境已經成為過去式，尤其是進入21世紀以后，我國無論是從資金上還是技術上都有巨大的突破，資金過剩顯得十分突出，大量的過剩資本涌向房地產和奢侈品，甚至流失于海外。加入WTO后，中國更加融入全球一體化的市場經濟體系之中，環境治理獲得了前所未有的機會——引進西方發達國家環保技術的機會，這同樣也是一種階段性的經濟發展機會。然而，從經濟發展的歷程與環境污染的現實情況來看，各級政府還沒有充分抓住這樣的機遇。

現階段，我國經濟進入“保增長，調結構”的中速發展的新常態，已成為世界第二經濟體，國內資本充裕，技術實力大幅提高，全社會高度認識到環境保護的重要性，這些要素共同構成了建立新型經濟發展與環境關系的“前提要素”。此時此刻，我國更有實力和能力去構建新型環境觀，即保護環境，開發環境，形成環境新經濟。

2．全球范圍內，經濟發展的差距及其啟動的時序性，導致全球環境污染呈現出梯度推進性，環境污染成為不可避免的問題

在一國范圍內，政府完全有可能控制經濟發展的差距所導致環境污染的梯度性問題。從全球范圍來看，環境污染從早發現代化的國家開始逐步向后發現代化的國家推進，環境污染呈現出全球梯度性。伴隨環境污染和環境運動，西方發達國家開始大力治理環境污染，環境產業日益成熟。同時，在剩余資本的利潤驅使和逃避支付環境成本的情況下，早發現代化的國家將大量的涉環項目轉移至后發現代化的國家，造成后發現代化國家的環境污染問題。在早發現代化國家的國內，嚴重的環境污染通常集中在重要的工業城市帶，而經濟落后地區包括廣大農村地區所受沖擊較輕。西方發達國家通過國內環境立法、工業建設規劃和財政轉移支付政策等方式嚴控環境污染的范圍，他們的環境污染問題基本上呈現局部性。當西方國家環境技術獲得全面突破后，西方社會環境污染得到了全面、有效的治理。因此，從全球環境污染問題的演進來看，工業化與環境惡化相伴相生，但是在一國范圍內，政府是完全可以通過各種手段去控制環境污染問題的，至少政府可以將環境污染控制在特定的地域范圍之內。

從我國的情況來看，工業化呈現出東部沿?！胁康貐^—西部地區和城市—農村的地域分化和差距。最早受環境污染的地區主要是地理位置相對便利的沿海地區和省會城市，伴隨現代化的全面推進，中部地區、西部地區和廣大農村地區同樣卷入環境污染之中。

“西部大開發”戰略對推進西部地區經濟發展起到了明顯的促進作用，西部經濟發展采用勞動密集型產業和投資粗放式經營，這種經濟模式必然會造成環境污染，導致西部地區環境惡化。“產業結構轉移”很多是將東部地區、省會城市的“淘汰產業”和“落后產能”進行了轉移，轉移到經濟落后的三四線城市，甚至于農村地區，在沒有“嚴控”的環境保護和環境執法面前，這種轉移必然導致落后地區的“二次污染”問題。例如，廣東省珠三角地區將大量的“淘汰產業”轉移到粵北地區，2006年以后，粵北山區污染產業份額由2003年占全省比重最低點的7.8%增長到2010年的11.6%，清遠和河源成為份額增長最快的地市，廣州和深圳的份額降低最多,這些產業目前已經直接影響珠三角的水源地問題。盡管，工業化在均衡地區經濟發展中發揮了重要的作用，但是從實際效果來看，它并沒有較好地吸納大量的勞動力在本地就業。目前，我國仍然有3億多規模農民工群體，農民工群體并沒有大幅度地減少。然而，站在新產業結構上的發達地區和獲得落后產能的落后地區，兩者之間經濟發展的差距也沒有明顯縮小。

當我國經濟已經具有相當規模和實力時，中央政府應更多地依賴政府財政轉移支付、生態補償和國家產業規劃來調整地區經濟發展不平衡，通過國家立法規范地方政府的經濟行為和企業的投資經營行為，最終化解全國范圍內的環境“二次污染”問題。

3．經濟發展的“質量型”深刻轉變，將直接促成經濟建設與環境保護之間的動態平衡

長期以來，我國經濟發展過多地看重速度與數量，單純追求GDP的快速增長，GDP成為了考核地方官員的經濟政績的核心指標。在此種經濟增長思維下，各省市開始比拼GDP的增長率，各級政府負責經濟發展和資源開發的部門，為了實現GDP的快速增長、凸顯政績、獲得提拔，忽視了環境保護和犧牲環境利益。顯然，大項目與大投資的上馬能夠立竿見影地實現各地GDP的快速增長，這些大項目往往包括大量的涉環項目，包括鋼鐵、石油、大化工、水泥、焚化電廠等，有些地方政府通過自我環評或者封閉式環評，紛紛得以建立起來。這些違規建立的涉環項目和大量過剩產能，給地方社會帶來了嚴重的環保問題，招致了地方社會民眾的集體抗議，大量的環境群體性事件出現。

高速經濟增長已經透支了各種資源和環境，影響了整個國民經濟健康持續地發展。因此，克服這些弊端，必須充分全面反思經濟發展的速度與質量的關系。經濟結構的轉型與經濟質量的提高仍有很長的路要走，“供給側”的經濟結構質量性的改革之路才剛剛開始。富裕起來的民眾，對國內商品的質量“用腳”進行了抗爭，大量海外商品搶購和海淘購物現象的產生，充分呈現了相當多的民眾對優質商品的需求和旺盛的消費能力，這些為經濟結構的調整和產業結構的升級創造了經濟條件和現實需求。同樣，在遭遇“霧霾天氣”和各種環境污染時，民眾普遍對藍天白云與綠地碧水的渴望也前所未有的迫切，我國若要實現這些環境愿景，必須寄希望于經濟結構的調整和產業結構的升級。因此，經濟發展的質量性應成為我國長久的根本之策，而不是權宜之計。

當前，在經濟新常態下，我國政府已經開始做出大量的嘗試和努力，政府提出將“保增長”放在首位，即“保增長、調結構”，通過“調結構”提高經濟的“質量性”。并且，在官員的政績考核中已經開始弱化了GDP的考核指標，提出了完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究，這些新的規定對正確認知經濟的質量性具有積極的作用。實質上，我國在處理經濟發展和環境關系時，可以進一步地加深經濟質量性的認知，從“保增長、調結構”向“調結構、促增長”的轉變和深化，通過“調結構”形成更新更高更健康的產業結構，進而“促增長”實現經濟較快的增長。這種認知的變化更加有利于促進經濟良性發展以及加速實現美麗中國的愿景。