“放管服”改革背景下地方治理能力的提升*
——基于“互聯網+”的分析視角

劉雙良 秦玉瑩

（1.天津商業大學公共管理學院，天津 300134；2.天津大學管理與經濟學部，天津 300072）

黨的十九大明確指出“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。2018年6月22日，國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》明確要求“‘深化放管服改革’，進一步推進‘互聯網+政務服務’，加快構建全國一體化網上政務服務體系，推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，推動企業和群眾辦事線上‘一網通辦’（一網），線下‘只進一扇門’（一門），現場辦理‘最多跑一次’（一次），讓企業和群眾到政府辦事像‘網購’一樣方便”。從“放管服”改革的內在要求來看，“互聯網+”可以作為其目標實現的承載工具和改革的助推器。“互聯網+政務服務”的發展理念、制度安排、推動路徑在本質上為推動政府治理現代化奠定了理論基礎。但由于地方經濟發展水平的差異化或技術水平與制度水平不同步等原因，“放管服”改革效能和地方治理能力還有待進一步提升。

一、“互聯網+”的內核延展與時代特征

（一）“互聯網+”的背景緣起與內涵拓展

1.“互聯網+”的背景緣起

“互聯網+”是我國互聯網發展日趨成熟的產物。在2015年全國兩會上，全國人大代表、騰訊首席執行官馬化騰提出了《關于以“互聯網+”為驅動，推動我國經濟社會創新發展的建議》的議案。同年3月，國家總理李克強首次在政府工作報告中提出“互聯網+”行動計劃，這意味著“互聯網+”被正式列入國家頂層設計層面。從國際情況看，互聯網與國家治理的嵌構是國際化的發展趨勢。如，英國的“協同治理”、澳大利亞的“整體治理”、加拿大的“橫向治理”、美國的“協作治理”等政府治理改革均運用了互聯網信息技術。“互聯網+”的興起是時代的客觀要求和必然選擇。

2.“互聯網+”的內涵拓展

“互聯網+”是以互聯網技術為基礎，以實現應用主體的利益訴求、價值目標為核心，將其技術與自身領域進行深度嵌構，以創新發展理念為價值導向，根據自身需求創新改革組織形式，高效地達成利益目標的一種新興發展模式。此種模式具有較強的普適性，在不同的行業里可發揮不同的作用，具體內涵可視其所在應用領域而定。例如在經濟領域，“互聯網+”的應用是一種新興生產力；在國家治理領域，“互聯網+”將傳統政務管理與服務數據化、在線化，相關應用可被視為一種治理手段與服務工具。

（二）“互聯網+”的時代特征與應用要求

1.“互聯網+”的時代特征

（1）包容性。即“互聯網+”可與諸多領域交叉、融合、互動發展。比如其與經濟、教育、社會領域的融合產生的積極影響已被公眾認可，已有成功經驗和示范效應正在帶動更多的探索。

（2）變革性。即“互聯網+”的創新驅動力是在尊重結合對象本質屬性的基礎上，將創新意識或創造思維注入其中，對其原有組織結構進行打破、重組、整合，即引發一系列的組織變革運動，從而使其結合對象能與傳統發展運行模式相比有較大的改變并創造出較大的價值。

（3）聯動性。即通過互聯網技術平臺將整個社會聯通，使社會主體共享資源，依托新興網絡體系重構社會主體之間的關系，助推社會治理體系結構的深化改革和調整，協同、融合與管理國家、社會和個人三方的社會關系、利益訴求。

2.“互聯網+”的應用要求

首先，應用“互聯網+”需要完善的技術支持。即“互聯網+”的應用必須具有健全的通訊信息技術、互聯網平臺，這一條件可看作是互聯網與其他領域如何實現“+”的最基礎的技術層面要求。為使經濟落后、地方治理能力水平不高的地區搭上“互聯網+”的技術快車，一方面急需國家政策引領，一方面要輸送技術人才以解決落后地區面臨的技術困境，從而使其在保障起點公平的基礎上，與互聯網連接，與“互聯網+”時代同行。

其次，應用“互聯網+”需要有力的制度保障。即為確保“互聯網+”與其他領域嵌構過程中能在應用范圍、實踐效果和運行秩序上實現最佳，均能朝著對經濟社會有利的方向發展，需要政府作為“互聯網+”運行規則的制定者、規范者與監督者。政府對進入互聯網的數據要進行系統化、精細化、規范化管理，制定并健全相應的規章制度對線上信息數據運行秩序進行維護。

最后，應用“互聯網+”需建立風險防控機制。當前，網絡安全問題是時刻威脅我們利用“互聯網+”的大問題。應制定維護網絡安全的專項法律法規，加強預防和打擊網絡犯罪，凈化“互聯網+”的運行環境，對政府、企業與個人的網絡數據安全實施有效保護。同時，政府內部還需建立起有效的風險防范機制，加強公務人員數據安全意識、規范網絡數據使用流程，對關鍵數據應采取加密、授權使用。

二、“互聯網+政務服務”與“放管服”改革的耦合分析

“互聯網+政務服務”是指政府面對 “互聯網+”時代經濟社會基本狀況所發生的深刻變化，在服務方面采取相應措施、作出相應調整、形成相應的制度機制和組織體系。“放管服”改革主要實現簡政放權、放管結合、優化政府服務這三種目標。二者的耦合性（見圖1）主要體現在以下三方面。

圖1 ＂互聯網＋政務服務＂與＂放管服＂改革的耦合關系

（一）“互聯網+政務服務”助推“放管服”改革

“互聯網+政務服務”為“放管服”改革目標的實現增添了外在動力。從“互聯網+政務服務”的技術優勢來看，利用互聯網、大數據、云計算等技術搭建的網上政務平臺創新了政務管理方式，縮短了政群距離，歸還了市場在資源配置中的決定性地位，激發了社會組織與群眾對政務的參與熱情，有利于實現政府簡政放權的目標。“互聯網+政務服務”的線上應用簡化了煩瑣的行政審批程序，網上服務模式有效提升了審批速度與服務效率，提高了公民服務滿意度。與此同時，網上政務公開、操作全程留痕，保障了公民的知情權、監督權，創新了監管方式，消弭了政務不透明的弊端。此外，從地方改革實踐來看，“互聯網+政務服務”在多地試點應用后的便企利民效果非常顯著，切實有助于“放管服”改革推進。

（二）“放管服”改革內蘊“互聯網+政務服務”創新

“放管服”改革中簡政放權的任務目標即要求對政府權力作減法，對市場權力作加法，激發市場活力。政府治理框架，即治理主體、治理機制和治理工具需要通過“互聯網+政務服務”的模式對其進行重新架構，對權力進行重新分配。放管結合，創新監管方式的改革目標要求政務公開透明，保障國家權力規范運行。相對以往實現公民知情權、監督權的傳統“聽證會”“公示板”而言，互聯網是目前可較為全面、高效實現公民權利的最重要的一個場域。“互聯網+”與政務的結合是改革的核心利器。建設人民滿意的服務型政府的改革愿景，要求提升政府為人民服務的現代化水平，國家善治的良性意圖需要與當下發達的技術相結合，使政務發展水平與時俱進。

（三）“互聯網+”與“放管服”協同提升地方治理能力

“互聯網+”思維與“放管服”改革的結合已成為全國許多地區提升地方治理能力的取勝法寶。“互聯網+”作為技術支撐和“放管服”改革簡政放權的施政理念共同融合了地方政府、市場和社會三方主體，實現了地方政府治理主體的多元化。“互聯網+”作為“放管服”改革的重要依托，提升了地方政府的治理效能與科學化水平。“互聯網+政務服務”的應用打破了政府“信息孤島”的困境，實現了數據信息線上移動共享。且大數據的深度挖掘，對政務信息實現了從定性到定量的精細化處理，提高了地方政府治理的科學化水平。通過互聯網平臺的創新監管，實現了政府內部監督與外部監督的結合，有利于政府官員履職盡責，地方政府治理法治化水平的提高。

三、我國“放管服”改革實踐的現有模式

（一）“放管服”改革的總體現狀

從簡政放權實績來看，我國對企業資格準入制度和商事制度的改革激發了市場活力。2013年全國十二屆人大一次會議記者會上，李克強總理提出實現本屆政府任期內把國務院部門實施的1700多項行政審批事項減少1/3；到2017年上半年，國務院各部門已經取消、下放了40%以上的行政審批項目。由《2018全球營商環境報告》數據可知，我國營商便利度在2017年至2018年的全球排名中提升了34位。

從創新監管方式來看，中央積極推進機構改革來促進“放管服”改革向縱深發展。2014年國務院印發的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》對“強化市場監管行為”“健全社會監督機制”等內容進行了明確的規定，創新了市場監管方式，保障了市場公平競爭。

從優化服務效果來看，線上線下結合緊密，涵蓋服務內容廣泛，辦事效率提升，貼近公眾訴求，已總體實現優化服務的效果。但是，由于我國各地區經濟發展水平不同、市場開放程度以及政府的財政實力不同，使得全國“放管服”改革情況千差萬別，企業和民眾的獲得感也有較大差異。

（二）“放管服”改革的典型模式

從目前“放管服”改革的地方實踐來看，可作為改革示范樣本的有安徽省的“兩單一表三配套”改革、江蘇省“不見面審批（服務）”改革和浙江省“最多跑一次”改革。（如表1所示）

表1 “放管服”改革典型模式比較分析

1.安徽模式：“兩單一表三配套”

安徽省把構建省市縣鄉四級政府權責清單體系作為改革的突破口，從2014年起，制定了省級政府權力清單、責任清單，市縣政府權力清單、責任清單，鄉鎮政府權力清單、責任清單；印發了《安徽省政府權力運行監管辦法》，并制定了與之配套的權力運行監管制度、權責清單運行平臺和權力關聯清單。在“兩單一表三配套”推行過程中，政府為簡政放權不斷推進行政審批制度改革，為創新監管方式開展市場監管制度改革，為進一步轉變政府職能而進行公共資源管理體制改革。

安徽省推進“放管服”改革的特點是：以權責清單為抓手，由點帶面，逐步突破。總體上既注重各級政府內部的權責匹配，又強調省市縣鄉四級政府聯動，協同推進“放管服”改革的深化。從效果上看，促進了政府權力精準定位，優化了政府權責配置。公務人員權責意識、服務意識得以加強，政群關系也更加融洽，同時審批制度改革回歸了市場的主體地位。其未來的改革還需加強線上政務服務的建設，優化線上、線下政務服務的聯動。

2.江蘇模式：“不見面審批（服務）”

江蘇省為突破“放管服”改革中長期存在的效率困局，首創了“不見面審批（服務）”的改革模式，其具體做法是：以全省統一的網上政務服務平臺為抓手，推進集中審批、聯合審批、全程代辦等提升政府服務效率的做法。首創 “信用承諾制度”，在實現放權的同時創新了政府對企業的監管方式。同時，為營造更便利的營商環境，還首創了“3550”改革，即對企業的開辦要在3個工作日內完成，不動產登記要在5個工作日內完結，工業建設項目盡量在50個工作日內獲得施工許可證。

江蘇“放管服”改革的基本特點在于充分利用“互聯網+”技術，通過政務服務網破解效率困局，并通過政策規定倒逼政府改革。從效果上看，其破解了行政審批中多頭審批、時效拖拉的弊端、監管制度和監管能力不足的問題，全面實現了審批服務的提速增效，并基本實現全省優化公共服務的目標。但是仍需對政務服務內容細化與標準化，以免政府多級聯動的同時出現標準不統一，政出多門的狀況。

3.浙江模式：“最多跑一次”

浙江“最多跑一次”是在2014年“四單一網”改革基礎上的進一步深化。“四單”是指行政權力清單、部門責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單。“一網”是浙江政務服務網。其主要做法是在以往改革成果基礎上以《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》作為改革的總指導，政府各級部門明確規定、公示“最多跑一次”事項清單并制定完善的事項辦理標準。為貫徹《加快推進“最多跑一次”改革方案》中“功能互補”的原則要求，浙江采取實體辦事大廳和網上政務服務相結合的辦事方式。

浙江模式是以政務服務網建設作為 “放管服”改革目標的實現載體，在實現“放管服”改革目標的同時也提升了地方治理能力。從效果上看，浙江“最多跑一次”改革實現了“簡政放權、放管結合、優化服務”這一系統工程的整體推進，在提高辦事效率、提升群眾滿意度和建設現代化政府方面取得顯著效果。但后期在電子政務配套基礎設施的建設與促進政府機制體制的改革等兩個方面還有進一步提升的空間。

（三）實現地方治理能力現代化的瓶頸掣肘

首先，政府一元化治理方式還未突破。雖然“互聯網+”為社會組織、市場主體與普通群眾提供了參與公共事務管理與服務的平臺，但是由于公民權利意識的淡薄，“互聯網+政務服務”推廣效果欠佳，群眾參與度不夠，地方治理主體多元化的愿景還有待努力實現。

其次，地方治理能力受地方原有利益格局、公務人員素質影響。有些地區存在放權放不開或是關鍵權力不下放的問題。此外，由于地方公務人員文化素質、個人涵養參差不齊，有時受個人主觀情緒影響在政務平臺發表不當言論或是對群眾反饋處理不當，易對政府形象造成不良影響。

最后，不同地域之間地方治理條件仍存在差距。由于我國空間結構的差異，地方相較于中央而言，資源配置水平較低。縣、鄉、社區治理由于硬件設備的局限，技術難以普及，導致治理能力現代化受區域經濟發展水平、技術條件限制。

四、提升地方治理能力的“互聯網+”路徑

（一）明確“互聯網+政務服務”理念

提升地方治理能力的現代化水平，引進“互聯網+”技術，需首先明確“互聯網+政務服務”的核心理念，即以“人民為中心”的服務宗旨。“互聯網+”與政務結合不是二者的簡單相加，而是政府職能轉變的關鍵突破口，是從政府管理到政府治理的必經之路，是政府在“互聯網+”時代提供公共服務新的邏輯范式。提供政務服務的部門需建立長效的學習機制，不斷提高政府公務人員的技術水平、履職水平，不斷更新傳統的紙質化辦公服務模式，樹立全新的精準化、人性化的服務模式；建立系統內部監督機制，強化自身服務意識、提高辦事效率、降低公共服務成本、不斷提升公務人員的公共服務精神，將以往的權力思維轉變為服務思維。需要注意的是，不能將地方治理能力現代化的提升都寄希望于電子政務，在一些落后地區還應注重線下政務服務大廳的服務改革，秉承群眾“只進一扇門”、“最多跑一次”的服務理念，實現線上與線下的交互促進。

（二）嵌構“互聯網+政務服務”內容

“互聯網+”與政務服務深度嵌構后可以提供的服務內容是體現地方治理能力的關鍵所在。為實現“互聯網+政務服務”真正為民所用，地方治理能力得到大幅度提升，需注意認真貫徹落實國家關于政府權力清單、責任清單的政策部署，從“互聯網+政務服務”可提供的內容上進行全面設計，利用移動互聯、大數據、云計算等技術群將可納入電子政務的事務全部整合納入，并建立跨部門政務數據信息聯通機制，打破地域間、層級間、部門間的信息壁壘。完善相關法律政策，規范數據使用流程，使相關部門之間業務進行線上對接，減輕群眾在業務辦理上的時間成本和精力成本，減少人民群眾、社會組織在業務辦理中的“堵點”“痛點”和“難點”，努力打造為企業與公眾服務的便利通道，為用戶提供個性化、精準化服務。

（三）推廣“互聯網+政務服務”體驗

目前大部分地區政務APP、線上服務建設比較完善，但是被群眾應用的比例明顯低于商業APP。因此，政府在轉變服務方式的同時，有必要通過大眾傳播媒體與政務服務大廳人工推廣等方式對其宣傳，號召群眾參與，并積極介紹電子政務的業務流程、使用方法，鼓勵群眾利用電子政務來滿足個人業務辦理需求。引導并加強市場、社會組織、人民群眾的網辦意識，定期開展“互聯網+政務服務”宣傳，增加群眾網辦體驗，營造有利于“互聯網+政務服務”被公眾熟知與認可的輿論氛圍。并可通過民意調查，獲悉群眾需求，進一步完善“互聯網+政務服務”方式，提高服務效率與水平，本著“數據多跑路群眾少跑路”的理念提升人民獲得感、幸福感。

（四）完善“互聯網+政務服務”管理

一是加強專業領導選拔體系建設。根據國家政策要求，選拔技術型專業型領導作為電子政務管理的指揮，不斷優化服務系統、健全數據管理、數據保護和政務網的運行維護與監管。二是優化業務人員的錄用與培養。在選拔業務人員時注意對專業人才的錄用與培養，通過集中培訓、輪班培訓、定期學習等方式展開全員學習，提高業務人員的技術水平。三是創新政府與社會的合作管理。政府通過向社會組織購買服務的同時，可加強與社會組織的合作，進一步擴展政府購買服務、政企合作的新模式。在確保數據安全的前提下，倡導各地政府與市場主體共享數據資源，鼓勵社會組織融入“互聯網+政務服務”建設。

（五）跟蹤“互聯網+政務服務”評價

跟蹤“互聯網+政務服務”評價是檢驗群眾對電子政務是否滿意的一個關鍵環節，同時也是促進地方治理能力提升的一個反饋過程。跟蹤群眾對“互聯網+政務服務”體驗后的評價，設置評價的范圍要全面，具體而言可從服務范圍、服務制度、服務流程、服務時效等多方面對群眾滿意度進行訪談或問卷調查。對調查信息進行收集、整理、分析后，對于群眾滿意之處可作為成功經驗繼續推廣，不足之處應有針對性的改進。與此同時，還應健全地方電子政務績效評估體系，在政務考核定性分析的基礎上增加定量方法，使考核的效果更權威、更具信服力。由此，在外部群眾意見反饋監督與內部績效考核的協同約束下，共同為提升地方治理能力與深化“放管服”改革提供動力。