村委會干部協(xié)助政府征收土地的犯罪主體身份辨析

摘 要 作為村民自治組織的村委會干部，在協(xié)助政府征收土地過程中收受或侵占公私財物，存在國家工作人員與非國家工作人員的主體爭議：對于只協(xié)助人民政府開展一般性的征詢村民意見、參與實地調(diào)查與登記、張貼公告文件或協(xié)助進(jìn)行土地補償?shù)怯浀容o助性工作的，應(yīng)以非國家工作人員進(jìn)行認(rèn)定；對于協(xié)助人民政府開展“國有土地的經(jīng)營和管理”及“土地征用補償費用的管理”兩項重要管理工作的，應(yīng)認(rèn)定村委會干部為國家工作人員。

關(guān)鍵詞 村委會 干部 犯罪主體 協(xié)助 征收土地

作者簡介：項俊豪，廣東省陽江市第一中學(xué)。

中圖分類號：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.340

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村基層干部處理村務(wù)也越來越多，對外經(jīng)濟(jì)交往及協(xié)助人民政府開展工作也越來越頻繁，農(nóng)村干部出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象也時有發(fā)生，特別是黨的十八大以來，加強了對基層違法亂紀(jì)等“蒼蠅”干部的打擊力度，2018年初更是開展了聲勢浩大的“掃黑除惡”專項活動，其中就包括對基層村委會工作人員違紀(jì)違法問題的專項整治，根據(jù)全國各地新聞報道，村委會干部違法犯罪案件不斷涌現(xiàn)，其中不乏村干部協(xié)助政府征收土地時收受或侵占財物犯罪，對這些違法犯罪的村委干部進(jìn)行刑事處罰是沒有爭議的，但村民委員會是遵循“三自”管理、教育和服務(wù)的自治組織，不屬于任何一級行政機關(guān)，鑒此村民委員會干部犯罪是按一般公民身份處理還是按國家工作人員處理，才是最具爭議的問題，由于農(nóng)村干部處理村務(wù)范圍較廣、涉及方方面面，難以對各種情況下的村委會干部犯罪作出一一評述，筆者將以村委會干部協(xié)助人民政府征收土地為切入點，探討一下基層干部的犯罪主體身份問題。

一、 農(nóng)村村委會干部協(xié)助政府征收土地時，只有協(xié)助政府實施或開展“國有土地的經(jīng)營和管理”及“土地征用補償費用的管理”兩項管理職能時，才能基于準(zhǔn)國家工作人員屬性而被認(rèn)定為國家工作人員，如果沒有這些職能，只應(yīng)以一般群眾干部身份追究其相應(yīng)的責(zé)任

國家為了國防或社會公共利益需要，按照相關(guān)土地法律規(guī)定的流程，履行法定手續(xù)后依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并合理補償和妥善安置被征收土地的集體組織及村民等一系列行為就是土地征收；也就是說，國家征收土地是國家為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，依法強制、有償征收集體或個人所有的土地。土地征收工作包括發(fā)布征地公告、征詢村民意見、實地調(diào)查與登記、擬定征收土地方案、張貼征地公告及征地補償安置方案公告、報批及批準(zhǔn)征地補償安置方案、土地補償?shù)怯洝嵤┱鞯匮a償與土地交付等一系列工作，但作為基層自治的村委會，一般只能協(xié)助人民政府開展諸如征詢村民意見、實地調(diào)查與登記、張貼公告文件以及協(xié)助進(jìn)行土地補償?shù)怯浐蛥f(xié)助代支征地補償款等工作，這些協(xié)助性工作中，村委會干部協(xié)助開展哪些工作，才會被視為國家工作人員呢？

《刑法》第九十三條對國家工作人員作了三種情形規(guī)定，第一種直接國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員；第二種準(zhǔn)國家工作人員，是指國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員；第三種以國家工作人員論，是指其他依照法律從事公務(wù)的人員。自治組織的村委會干部顯然不屬于直接的國家工作人員，也不屬于受委派的準(zhǔn)國家工作人員，最多只可能被視為以國家工作人員論的范疇；至于村委會干部能否被認(rèn)定為“以國家工作人員論”的人員，其前提是村委會干部必須存在“其他依照法律從事公務(wù)”職能，也就是說，村委會干部必然實施或負(fù)責(zé)法律明確規(guī)定的公務(wù)，才能視為“以國家工作人員論”的人員。那么現(xiàn)行法律規(guī)定了哪些公務(wù)呢？全國人大常委會以立法解釋方式對《刑法》第九十三條第二款作了明確規(guī)定，村委會、自然村等村基層組織人員，如果協(xié)助人民政府實施七種行政管理工作的，可以認(rèn)定為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：第（1）種有關(guān)救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)方面款物的管理；第（2）種涉及社會捐助公益事業(yè)款物方面的管理；第（3）種針對國有土地的經(jīng)營和管理提供協(xié)助的；第（4）種專門針對土地征收、征用時，協(xié)會政府保管或發(fā)放有關(guān)補償費用方面的管理工作；第（5）種涉及協(xié)助稅務(wù)機關(guān)代征、代繳稅款方面的工作；第（6）種則是協(xié)助政府有關(guān)部門開展計劃生育、戶籍、征兵方面的工作；第（7）種作兜底性規(guī)定，概括性規(guī)定協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

以上立法解釋明確表明，村委會干部只有協(xié)助人民政府從事上述解釋所明列的七種“行政管理工作”時，才能被視為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員。顯然上述所列明的行政管理工作中，涉及土地征收工作的只有第（3）、第（4）項，這兩項涉及的工作職能是對國有土地的經(jīng)營和管理或土地征用補償費用的管理，這里需要重點強調(diào)的是：第（4）項規(guī)定注明的只是對土地征用“補償費用”的管理，而不是對所有的征收、征用工作進(jìn)行管理，也就是說，村委會的干部不是協(xié)助基層人民政府開展征地工作，就一律不加甄別地視其為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，只有村委會干部協(xié)助人民政府開展土地征收、負(fù)有保管或支付村民（村委會）土地征用時國家需補償給村民或村集體的補償費用職責(zé)時，才能國家工作人員；如果村委會干部協(xié)助的事項根本不涉及“土地征用補償費用”管理的話，比如只協(xié)助人民政府開展一般性的征詢村民意見、參與實地調(diào)查與登記、張貼公告文件或協(xié)助進(jìn)行土地補償?shù)怯浀裙ぷ鲿r，由于這些工作不涉及“土地征用補償費用”或“國有土地的經(jīng)營和管理”，因此根據(jù)上述人大常委會解釋不能認(rèn)定相關(guān)村委會干部為國家工作人員。

另外，“協(xié)助土地征收”和“協(xié)助土地征用補償費管理”是兩個內(nèi)涵及外延完全不同的概念，不能混淆或隨意張冠李戴地套用，最高檢2000年對上述人大常委會的立法解釋也作出規(guī)定，要求全國各級檢察機關(guān)在辦理村基層組織人員貪污、受賄、挪用公款犯罪案件中，要根據(jù)《解釋》嚴(yán)格把握界限，準(zhǔn)確認(rèn)定村基層組織人員的職務(wù)活動是否屬于協(xié)助人民政府從事《解釋》所規(guī)定的行政管理工作。并且特別強調(diào)對于村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營、管理活動不能適用《解釋》的規(guī)定。因此我們不能把《解釋》第（4）項規(guī)定的協(xié)助“土地征用補償費用的管理”隨意主觀擴(kuò)大化地解讀為“協(xié)助土地征收”，以為村委會干部協(xié)助政府征收土地就視其為國家工作人員，因為許多協(xié)助征收土地的工作，既是對政府征收土地提供工作方便，同時也是村民集體村務(wù)必須開展的工作，也是為了維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)村民及集體的利益而開展的，協(xié)助土地征收也有相當(dāng)大一部分工作完全屬于村務(wù)性質(zhì)。

二、村委會干部提供的征地工作協(xié)助還應(yīng)具有重大性才能上升為“以國家工作人員論”

重大性是指相關(guān)事務(wù)中包含重大的公共利益，這是通過同類解釋規(guī)則得出的必然結(jié)論，刑法法律的許多條文在列舉具體要素之后往往會設(shè)置一些兜底條款。一般而言，對于兜底條款的解釋，并不是漫無邊際的，更不是隨意主觀解釋，而應(yīng)當(dāng)受到被置于兜底條款之前的列舉項的制約，而這一制約的具體表現(xiàn)就是同類解釋的規(guī)則。同類解釋規(guī)則是指，對兜底條款的理解，不能僅根據(jù)文字進(jìn)行判斷，而應(yīng)在實質(zhì)上將列舉項與兜底條款視為一個有機整體，使列舉項成為對兜底條款的說明，只有在實質(zhì)上與列舉項具有同等重大性、相當(dāng)性的行為，才能被解釋為符合兜底條款的規(guī)定。同類解釋規(guī)則的貫徹有利于保障罪刑法定，減少適用法律的恣意，是受到法律學(xué)界和實務(wù)界認(rèn)可的法律解釋規(guī)則。

具體到上述人大常委會的立法解釋，根據(jù)同類解釋的原則，第（7）項規(guī)定的從事的其他行政管理工作，不能作擴(kuò)大化主觀解釋，并非指所有行政管理工作，更不能隨意擴(kuò)大理解為協(xié)助政府征地的法律依據(jù)，而是要綜合考慮，客觀評價其他的管理工作是否與前六項具有相當(dāng)重大性的行政管理工作。前六項中涉及救災(zāi)、搶險、公益、征地、稅收等重大公共利益，其中主要包括兩大類，一類是管理重要的財物，即（1）至（5）項；另一類是管理重要的事務(wù)，即“（6）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作”。村委干部協(xié)助政府開展的土地測量、資料登記、張貼公告等輔助性工作，雖然與征收土地工作有一定的關(guān)聯(lián)，但其重要性顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及《解釋》所列舉的六項重要財物及重要事務(wù)管理的重要性，不能認(rèn)定為協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作，因此，對于村委會干部協(xié)助人民政府開展的土地測量、資料登記、張貼公告等輔助性土地征收工作時，不宜認(rèn)定為國家工作人員，只有當(dāng)村委會干部協(xié)助政府開展涉及財物和事務(wù)管理的“國有土地的經(jīng)營和管理或土地征用補償費用的管理”兩項重要事項時，才能視其主體身份為國家工作人員。

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