試論行政執法行為之檢察監督

邵怡 嚴忠華

摘 要 檢察機關對行政執法行為全面監督則起步較晚、探索較少，面對行政檢察由點到面、由階段性到全程性的領域性突破，檢察機關亟需在理論研究和制度構建上作出符合司法需求和實踐需要的有益探索。

關鍵詞 行政執法 檢察監督 制度構建

作者簡介：邵怡，上海市黃浦區人民檢察院檢察五部主任，研究方向：民法、行政法；嚴忠華，上海市浦東新區人民檢察院檢察六部主任檢察官，研究方向：刑訴法。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.296

一、行政執法行為檢察監督存在的問題及原因

（一）行政執法行為監督路徑和領域模糊

近年來，各地檢察機關都在行政執法行為監督領域進行了程度不同、范圍不一的探索實踐，取得了一些個案經驗、建立了一些區域模式。但距離行政執法行為檢察監督的應然范圍仍有很大差距，更多呈現出監督范圍不清、重點不明的狀況。基層檢察機關更是面臨傳統案件難得、新類型案件難覓的尷尬局面。究其主要原因：一是局限于固有工作模式，未能根據形勢任務的變化調整監督思路和理念；二是局限于固有工作領域，徘徊于原有與行政機關的往來模式，對全面開展行政執法監督缺乏宏觀層面、全局層面的考察和調研，監督視角被大幅遮擋、監督步伐也必然阻滯不前。

（二）缺乏明確的規范依據和制度支撐

行政執法行為監督在立法上過于原則化，導致實踐中無可操作的具體法律依據。盡管各地人大、黨委相繼出臺不少有關加強行政執法行為檢察監督的決議，檢察機關也與相關行政機關會簽工作紀要的文件。相比訴訟監督，行政執法行為監督的法律正當性仍顯不足。監督的定位、范圍、方式、程序等都不明確，導致監督缺乏剛性、存在任意性，難以避免執法不統一、不規范，使得在公眾層面和行政執法機關層面都難以產生應有的監督效果。

（三）有關各方效能接應的內外部環境尚未形成

檢察機關與行政機關之間雖有建立一定的執法信息共享機制，實踐中運行仍不夠暢通，缺乏制度約束，行政機關往往有選擇性地輸入和提供，檢察機關實難掌握第一手、第一時間的行政執法信息，難以梳理發現具有傾向性、苗頭性的行政違法行為。黨委、人大對行政執法行為檢察監督的支持尚未在檢察權全面監督行政執法權之層面更新指導理念、調整方法策略，導致檢察監督職能實難在行政執法各領域有效滲透，監督觸角難以延伸，難免流于形式。

二、行政執法行為檢察監督的職能定位

首先，監督立場上應堅持“全力而有限度”的原則。行政權具有很強的專業性、技術性，為了保持行政權的能動與自主，檢察權全面回歸的同時對行政權應有必要的尊重，監督權行使應恪守監督角色定位，以“適法有度”為基本原則、以督促履職為基本模式。在發現行政機關違法行使權力，損害國家利益或社會公共利益，且難以通過其他救濟途徑解決，行政體系內部也難以通過糾錯機制矯正時，對于行政不作為違法，檢察機關應督促違法行政機關在合理期限內依法履職，對于行政作為違法，檢察機關應監督違法行政機關限期糾正，并將具體處理情況書面答復檢察機關，而非代行其職責。

其次，監督領域上應堅持“全面而有重點”的原則。檢察機關在行政執法領域的監督職能應全面擴展。“全面”是要抽象行政行為和具體行政行為兼顧，一方面建立對行政規范性文件的審查監督制度；另一方面建立多領域多觸角的具體行政行為監督制度。“有重點”是在考慮現實中行政執法行為復雜多樣性以及行政監察制度存在和檢察監督精力有限情況下，有所側重實施監督，可以“關系國計民生”、“涉及重大人身財產權利處分”、“涉及社會管理創新”、“社會關注度高影響大”等為選擇評價標準。

再次，監督進路上應堅持“全程而有節奏”的原則。檢察監督從事后監督轉向事后與過程監督兼顧，監督觸角應向行政執法行為歷經的各環節各階段包括行政權領域、審判權領域、執行領域全程延伸。當然在全面探索階段，也要注意適度介入和適度啟動，檢察機關通過各種聯系協作機制和備案跟蹤制度，根據行政執法行為的性質和產生的影響，合理確定監督介入的時間階段、合理采用各種監督手段，以合適的監督節奏追求更好監督成效。

三、行政執法行為檢察監督制度構建

（一）能動拓展監督范圍

1.在普遍性、具有共性的行政執法行為中拓展監督范圍。各地檢察機關根據高檢院《關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》、《人民檢察院檢察建議工作規定》等規定，以環境污染、土地資源管理、食品藥品監管、醫療衛生等關系民生且問題多發、易發的領域為重點，開展行政檢察促進社會管理創新工作，積極探索對行政違法行為進行監督。在業已開展的這部分監督實踐和經驗基礎上，乘勢而為進一步加強監督，社會公眾的認可度和相關行政機關的接受度都較高，可以有效避開各種阻滯和障礙，加快監督進程。

2.在區域性、特殊性行政執法領域拓展監督范圍。行政執法行為相應地具有區域性、地方性特色，地方檢察機關在監督范圍拓展上，亦應有針對性、有側重性地開展，要兼顧宏觀層面信息考察和具體事件分析考量，及時有效捕捉監督線索開展監督，使得監督職能在區域行政執法領域有力滲透。如山東省院通過《山東省檢察機關行政執法檢察監督工作規范》、廣東省院下發《關于確定行政檢察促進社會管理創新試點單位的通知》和《關于開展行政違法檢察監督試點工作的意見》、浙江省院召開全省行政執法監督推進會等，各地因地制宜，探索符合區域發展要求的監督重點，辦理了大批成功案件，取得了較好社會效果。①

3.在交叉性、附帶性監督審查中拓展監督范圍。對行政執法行為全程實施檢察監督，不僅要在行政權領域、審判權領域和執行領域的各環節各階段上全面覆蓋，在有關違法行政與職務犯罪交叉、訴訟行為與非訴行為交織等場合，監督職能亦應全面履行。如要把行政訴訟裁判執行監督與非訴執行監督結合起來，在執行領域兼顧違法執行行為的監督和行政機關怠于申請或怠于移送強制執行等違法行為的監督等。②

（二）規范構建監督行為

1.“頂層設計+基層創新”，完善監督依據和操作程序。完善行政執法行為檢察監督的立法建議有：在《人民檢察院組織法》、新修訂的《行政訴訟法》以及相關行政法律法規、司法解釋中進一步明確檢察機關的監督職能，明確賦予檢察機關對行政執法行為的知情權、確認權、審查權、重大程序參與權、調查核實權等具體權能，明確規定行政機關接受檢察監督的法定義務和具體的法律責任，對檢察監督的具體范圍、方式、程序、效力等作出具體明確的規定。立法指導實踐也來源于實踐，立法總是相對滯后，所以要發揮基層創新作用，推動制度創新，適時推動法律的修改完善。

2.適度引入法律原理原則，有效彌補監督職能空缺。作為國家公權力中回應社會發展需要最積極能動的干預力量，行政權處在超前于行政立法的前沿地帶，尤其是社會轉型時期極易出現行政法治真空地帶，檢察機關自然需要跟進相應監督，而此時法律規則顯然不夠依賴，這就需要借助作為法律重要部分的法律原則來進行。③在法律規則缺位時，行政執法行為應遵循法律原則，檢察監督亦至少可參照法律原則對行政執法行為是否違法、應否實施監督作出符合立法精神、體現法律價值的評判和處理。

（三）積極營造監督環境

1.積極爭取各級黨委、人大、政府的支持，同時加強與行政機關的協作配合。借助各地人大制定和完善有關加強行政執法行為檢察監督的工作決議或決定，為行政執法行為監督創造良好的區域環境。在此基礎上，加強與行政機關的溝通配合，共同研究制定開展行政執法行為監督的決定、意見等規范性文件，探索行政執法與行政監督對接工作機制。

2.建立制約配合監督機制。第一，建立信息共享機制，行政機關將有關行政執法資料移送檢察機關備案審查，既能確保行政執法知情權，又能敦促行政執法行為自覺規范；第二，建立重大事項介入調查機制，重大行政執法活動應邀請檢察機關派員參加，檢察機關如認為必要也可主動派員介入。由此不僅有利于及時開展監督，也有效增強行政執法的透明度；第三，建立聯席會議機制，檢察機關與行政機關召開定期或不定期聯席會議，及時溝通協調疑難復雜的行政執法案件，及時分析研判新的法律法規和執法理念，從而更好達成共識，推進監督工作縱深發展。

3.“檢察工作一體化”優化內部監督環境。深化內部各職能部門對行政違法行為案件線索的移送和流轉，注重從職務犯罪、刑事犯罪案件中探索行政違法行為監督的重點領域、重要途徑和具體措施。依托“部門工作作用力與反作用力”的相互作用形成共贏合力，通過內部協作機制，聚焦行政違法行為監督等新的職能領域，以內部案源線索的特定性、針對性、有效性，探索有數量、有質量的監督案源。

注釋：

①②最高人民檢察院民事行政廳.行政檢察工作的現狀與發展.國家檢察官學院學報.2015，23（5）.

③廣州市人民檢察院課題組.論我國行政執法檢察監督制度的構建.中國檢察官.2011（8）.