美國調整對非戰略，背后深意何在

宋微

美國國家安全事務助理博爾頓不久前正式公布美國新的非洲戰略，由過去將在非洲反恐作為重點，轉變為強調應對中國和俄羅斯的競爭，重點是制衡中俄在非洲的影響。該戰略出臺標志著美國對非洲態度的重大轉變，由上臺之初的大幅削減對非援助，到如今高調宣示要幫非洲人民“既享有經濟繁榮，又享有個人自由?！边@是特朗普政府的又一“任性之舉”，還是背后隱藏著深層次的政治考慮？

美國對非洲事務的大規模介入始于冷戰之初。美蘇爭霸時期，凡是蘇聯反對的幾乎都是美國支持的，非洲因此受到格外關注，美國采取政治、經濟、軍事等多種手段控制和拉攏非洲。冷戰結束初期，蘇聯在非影響消失，美國國會兩院重新評估非洲之于美國的戰略價值，兩黨達成一致、毫不遲疑地將非洲議題置于美國對外戰略的底端。即便在盧旺達等非洲國家爆發武裝沖突時，美國也極力避免軍事干預，即便釀成大規模人道主義災難也袖手旁觀。相對于美國的“漠視”態度，法國、德國等歐洲國家逐漸與非洲國家重建“傳統聯系”，中國、印度、俄羅斯等新興大國積極與非洲國家開展互利合作，這逐漸使美國感到壓力。雖然非洲處于美國對外戰略的底端，但美國不能接受失去對非洲的控制，這是美國對非洲政策的邏輯內核。

盡管冷戰落幕已久，但美國對非洲政策卻始終一脈相承，表現在：

第一，美國對非政策始終以非洲以外的因素為“假想敵”。迫于外部壓力一直是美國調整對非政策的動因。

在軍事領域，美國將恐怖勢力的滲入視為其冷戰后最主要的安全威脅，于是在“9·11”后加大對非軍事援助力度，廣泛與非洲國家開展反恐合作，建立“美

國非洲司令部”及軍事基地。在經濟領域，美國認為歐洲傳統宗主國與新興大國不斷占領和分割美國在非洲的市場份額，于是出臺了《非洲增長與機遇發展法》,向非洲開放市場，擴大對美非貿易的資金技術支持，以及推動非洲國家進行經濟改革。在發展領域，美國認為以中國為代表的新興大國動搖了美國在非洲的絕對影響力，這才不得不轉變態度。僅以特朗普政府為例，上臺之初特朗普即宣布非洲為“shithole?countries”，接連向國會遞交申請將對非援助預算削減1/3。而在北京峰會中國公布“八大行動”后，特朗普立刻簽署《國際發展投資法案》，組建新的海外投資機構，幫助非洲和其他貧困地區興建基礎設施和發展經濟。

第二，非洲大陸自身的議題并未獲得美國的關切與回應。冷戰結束后，非洲國家原來在兩極格局掩蓋下的矛盾集體爆發，部族間、國家間的沖突甚至戰爭不斷，經濟秩序混亂，人道主義危機頻仍，這導致非洲發展經歷了“失去的十年”，表現為經濟發展水平和國際治理能力遠遠低于殖民地時期。這種狀況，也使關于“去殖民化”的有效性與否成為“發展學”中難以回答的學術難題。

美國國會在冷戰后重新評估外部權力真空下“單純”的非洲議題時，曾明確提出“美國在非洲并不具有核心的國家利益”。盡管后來美國迫于“競爭性壓力”加大了與非洲國家在軍事、經濟以及發展領域的合作，但這種外部壓力驅動下的非洲政策無助于非洲問題的解決，而且對美國自身利益而言也存在難以克服的政策短板。諸如：美國對非洲的安全合作難以根除非洲恐怖主義溫床；美國對非經濟合作造成美非間貿易結構單一；美國對非洲的發展合作導致美國在非洲的國家形象受損。

第三，美國以應對外部競爭為導向的非洲戰略必然以犧牲非洲發展為代價。21世紀以來，隨著中非發展合作不斷深入，非洲已成功搭乘了中國經濟發展的快車。埃塞俄比亞等非洲國家逐漸躍升入增長速度最快的經濟體行列。這樣的成就進一步激發了非洲國家的發展雄心。它們不但制定《非盟2063發展議程》、建成非洲大陸自由貿易區，而且幾乎每個非洲國家都出臺經濟發展中長期規劃，決心發展工業化、加入全球價值鏈。

而要實現這些發展目標，就需更多發展資金支持。當前非洲國家主權債務壓力加重、發達國家受國內經濟形勢影響對非援助增長乏力，導致新興大國成為非洲發展籌資的重要來源。而美國出于地緣政治考慮，出臺排他性、競爭性的非洲戰略，勢必要求非洲國家“選邊站隊”，無論站在哪一方對非洲國家來說都是以犧牲發展為代價，所謂“大象打架,草地受傷”就是這個道理。如果美國繼續在非洲延續冷戰時期的競爭性政策，就會使非洲再次錯失發展機遇。

去年召開的中非合作論壇北京峰會將主題聚焦為“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”，明確指向未來中非雙方發展戰略將深度對接，中國將更積極地推動非洲大陸群體性崛起。非洲的發展需要中美這兩個世界最大發展中國家和最大發達國家擔負起更多責任，我們更希望看到美國政府能從理性決策的角度出發，正視其“被外部因素攪動”的對非政策的局限性，從積極層面探索中美在非洲開展三方合作的可行性。這不僅有助于解決非洲國家的發展瓶頸，也有助于構建中美兩國互信，為全球經濟治理和世界持久合作貢獻力量。▲（作者是商務部國際貿易經濟合作研究院副研究員，近著《被攪動的戰略底端——冷戰后美國對撒哈拉以南非洲政策及效果評估（1990-2016）》）