信陽市圖書館事業單位法人治理結構改革試點建設實踐與思考

朱進 夏瀏艷

關鍵詞：圖書館；法人治理；試點

摘要：文章簡述了事業單位法人治理結構改革的背景，并以信陽市圖書館事業單位法人治理結構改革為例，介紹了信陽市圖書館事業單位改革的推進和組建過程，指出了法人治理結構改革試點工作存在的問題，以期為公共圖書館事業單位法人治理結構改革提供參考和借鑒。

中圖分類號：G258.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2018）10-0134-03

2011年，中央出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，標志著事業單位法人治理結構改革正式拉開帷幕。2014年，信陽市圖書館被河南省文化廳確定為全省法人治理結構試點單位。2015年11月，信陽市圖書館首屆理事會成立，邁出了信陽市圖書館法人治理結構改革重要的一步。2017年10月，信陽市圖書館再次被河南省文化廳確定為河南省公共文化機構法人治理結構改革試點單位，該館按照“統一思想、乘勢而上、大膽探索、先行先試”的總體要求，將法人治理結構試點工作積極、穩妥、有序地向前推進。

1背景

1.1法人治理結構改革的主要內容

黨的十八大以來，中央統籌部署并大力推進事業單位改革，各地各部門積極穩妥扎實推動，基本完成事業單位的清理規范和分類工作，改革取得明顯成效。2017年7月，中央全面深化改革領導小組第37次會議審議通過了《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，同時指出：推進公共文化機構法人治理結構改革，要堅持社會主義先進文化前進方向，按照政事分開、管辦分離的要求，在公共圖書館等公共文化機構推動建立以理事會為主要形式的法人治理結構，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，提高公共文化機構的管理水平和服務效能，增強公共文化機構活力。黨的十九大報告提出要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構建把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的事業單位法人治理結構改革的體制機制，進一步明確事業單位法人治理結構改革的方向，強化其公益屬性。

1.2事業單位法人治理結構改革的頂層設計

近年來，中央和各地方相繼出臺了一系列指導性文件，有力地推動了事業單位法人治理結構改革的進程。2011年，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）出臺，《指導意見》明確提出：面向社會提供公益服務的事業單位應探索建立理事會、董事會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機構機制，提高運行效率，確保實現公益目標。這標志著我國事業單位的改革和發展進入了一個新的階段。2014年，文化部頒布了《公共文化機構法人治理結構試點工作方案》，進一步明確了法人治理結構改革的路線圖。2015年，河南省委組織部、省機構編制委員會辦公室、省財政廳、省人力資源和社會保障廳等4部門聯合出臺了《關于支持事業單位法人治理結構建設試點工作有關政策的意見》，就機構編制、黨管干部和黨的建設、人事制度改革、財政自主權、運營管理和監督機制等五個方面出臺了14條支持政策，為河南省試點工作的深入開展提供了政策保障。2017年，中宣部、文化部等7部門聯合印發了《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，部署圖書館等公共文化機構建立以理事會為主要形式的法人治理結構。

1.3圖書館法人治理結構改革的法律依據

2017年3月施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十四條規定：國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸納有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。2018年1月施行的《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條規定：國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸引有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。這兩部法律的頒布和施行，進一步明確了事業單位理事會的治理結構以國家立法的形式得以確立。

2信陽市圖書館法人治理結構改革試點推進過程

2.1精心組織，制訂試點工作方案

信陽市文化廣電新聞出版局十分重視事業單位法人治理結構試點工作，主要領導在聽取匯報后，對信陽市圖書館的法人治理結構試點工作提出了具體要求。信陽市圖書館為確保試點工作的落實，成立了信陽市圖書館法人法理結構試點工作領導小組，專項負責試點工作的推進事宜。同時，信陽市圖書館還制訂了《信陽市圖書館法人治理結構試點工作方案》，明確每個階段的任務、要求和進度，將任務落實到人，堅持定期召開工作會議，集體研究解決在試點工作中遇到的問題和困難。

2.2加強學習，吃透改革精神

事業單位法人治理結構試點是一個新事物、新課題，信陽市圖書館在承擔省級圖書館法人治理結構試點工作后，多方收集相關資料和文件，組織全館同志學習《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》等相關文件精神，并召開信陽市圖書館法人治理結構試點工作動員會，統一思想、凝聚力量，為有序推進試點工作營造良好的內部氛圍。

2.3加強調研，充分掌握情況

加強調查研究，全面掌握情況對于推進試點工作十分重要。2014年10月，信陽市圖書館在中國圖書館年會上參與“公共圖書館法人治理：進展、問題與前瞻”主題會議，重點了解溫州市圖書館和深圳圖書館的法人治理情況。2014年11月，信陽市文化廣電新聞出版局和信陽市圖書館的主要領導組成考察組，赴溫州市圖書館和杭州市圖書館學習考察其法人治理改革經驗，與溫州市圖書館法人治理結構改革相關人員進行交流和探討。2015年5月底，河南省文化廳又組織河南省法人治理結構試點單位前往深圳、溫州兩地進行實地考察調研。溫州市圖書館公開招募理事及“一票否決制”具有鮮明的特色，其改革試點工作在業內已形成廣泛影響，并得到領導和專家的認可；深圳圖書館理事會堅持“三三制”原則，由利益相關方共同治理，合理確定理事會規模等，對于信陽市圖書館的試點工作具有重要的借鑒意義。

3信陽市圖書館首屆理事會的組建過程

3.1制定《信陽市圖書館理事會章程》

朱進，夏瀏艷：信陽市圖書館事業單位法人治理結構改革試點建設實踐與思考制定《信陽市圖書館理事會章程》和組建信陽市圖書館理事會，是信陽市圖書館法人治理結構試點工作的核心環節。為此，信陽市圖書館依據《事業單位章程示范文本》，在前期調研的基礎上結合信陽市圖書館的基本情況，著手擬定了《信陽市圖書館理事會章程（草案）》，并在首屆理事會第一次會議上通過了《信陽市圖書館理事會章程》。

3.2組建信陽市圖書館首屆理事會

為了提高社會人士的參與積極性，確保理事來源的廣泛性，信陽市圖書館于2015年8月在媒體公開發布招募圖書館理事會理事的公告。經公開招募，有近30名社會各界人士報名，信陽市圖書館從中初步遴選理事名單并報主管部門審定。

3.3首屆理事會成員的構成

信陽市圖書館首屆理事會由11名理事組成，設理事長1名，副理事長2名。理事會理事分別為：信陽市圖書館的主管部門委派特別理事1名，信陽市圖書館理事2名（法人和職工代表各1名），圖書館界專家理事1名，工商界知名人士理事2名，教育界人士理事3名，讀者代表理事2名。信陽市圖書館首屆理事會中共有8名理事來自社會各界，占全部理事人數的70%以上，其構成具有多元化特征和廣泛的代表性。

3.4首屆理事會的成立

2015年11月，信陽市圖書館理事會成立儀式在信陽市圖書館舉行，并審議通過了《信陽市圖書館理事會章程》，選舉產生了第一屆理事會領導機構。信陽市知名工商企業屆人士當選為理事長，另一名工商界人士和圖書館界專家當選為副理事長。理事會設特別理事一名，由信陽市文化廣電新聞出版局社文科一名同志擔任；設執行理事一名，由時任信陽市圖書館館長擔任。信陽市圖書館首屆理事會的成立，標志著信陽市圖書館法人治理結構改革邁出了重要的一步。

3.5理事會正常運轉，并逐步發揮作用

2018年4月，信陽市圖書館第一屆理事會第二次會議在信陽市圖書館順利召開。會議聽取了信陽市圖書館2017年工作報告、2018年工作要點及2017年信陽市圖書館財務收支情況報告等。各位理事分別就信陽市圖書館2017年的整體工作及2018年的工作要點進行了討論，并對人員編制不足、財政投入欠缺、服務效能建設等問題提出了意見和建議。全體理事表決通過了2018年信陽市圖書館的主要工作安排，信陽市圖書館管理層將定期以書面匯報和當面匯報的形式，向理事會匯報圖書館的工作開展情況，并在信陽市圖書館開展的重要活動中，如全民讀書月活動，邀請理事會成員參加。目前，信陽市圖書館理事會各項工作運轉正常，并在逐步發揮作用。

4法人治理結構改革試點工作存在的問題

4.1法人治理改革的配套政策措施難以落地

雖然中央和地方出臺了各類推進事業單位法人治理結構改革的意見和方案，但各部門尚未形成聯動，相關的支持政策難以落地。因此，自上而下的改革仍需進一步加強頂層設計并不斷加以完善，尤其是在人事權和財權方面。在人事自主權方面，干部的選拔一般都是依據組織部門的相關程序和制度進行，而在目前的人事管理體制下，事業單位的人事制度改革很難取得突破。另外，在財權方面，圖書館是公益性事業單位，經費來源于財政撥款，資金收支均應遵循相關的財政法律法規，而在現有預算管理和財政管理制度框架內，事業單位的理事會和管理層沒有更大的資金支配權。

4.2社會人士積極參與事業單位改革的氛圍尚未形成

事業單位的運行和管理機制已運行多年，影響深刻且廣泛。事業單位法人治理結構改革工作剛剛起步，是事業單位的一種新型管理模式，各方面都未達成社會共識，社會認可度和參與度也不高。近年來，事業單位法人治理結構改革試點工作逐步開展，雖然明確了改革的目標和時間表，社會各界也對改革有了初步認識，但社會人士主動參與公益性事業單位改革的氛圍還沒有形成。

4.3理事會沒有實質性運轉

基于法人治理結構改革成立的理事會，在一定程度上存在虛化和形式化問題。理事會的工作沒有實質性運轉起來，還不能充分發揮其決策和監督作用。以信陽市圖書館理事會為例，該理事會雖然在組建過程中充分考慮了理事的代表性和廣泛性，但理事大多有自己的工作，很難保證有充足的時間和精力參與理事會決策。另外，由于對圖書館工作缺乏相關的專業知識和經驗，外部理事對理事會工作不敢決策、不愿決策，外部理事的積極性沒有充分調動起來。筆者認為，《理事會章程》應對理事的權利和責任、考核與監督、人財物的調配等加以明確和細化。

5結語

事業單位法人治理結構改革不可能一蹴而就，信陽市圖書館也僅僅是邁出了改革的第一步。如何充分發揮理事會的作用，進一步激發事業單位的活力，提高圖書館的服務效能，為社會提供更好的公共文化產品，仍然是圖書館法人治理結構改革面臨的重要課題，事業單位法人治理結構改革任重而道遠。

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（編校：徐黎娟）