公建民營養老機構國有資產管理探究

李思佳

摘要：隨著政府職能的轉變及社會福利社會化的深化，公建民營養老機構應運而生，本文從公建民營養老機構概念及國有資產使用效益提升方面進行深入分析，指出這一新型運營模式下國有資產管理存在的問題，提出建議措施，有效破解管理障礙，確保國有資產保值增值。

關鍵詞：公建民營；養老機構；國有資產；管理

一、公建民營養老機構的概念

公建民營養老機構是政府將出資新建的養老機構，委托給符合資質的社會主體運營管理，充分發揮政府和社會主體各自優勢，在履行政府職能的同時，解決公辦養老機構一直存在的體制僵化、效能低下、服務質量欠佳等問題。

二、公建民營養老機構國有資產使用效益提升分析

（一）產權制度安排提高資產使用效率

實施公建民營是對養老機構舉辦權、所有權和經營權進行分離，政府出資建設養老機構享有舉辦權，政府設立的事業法人享有所有權，社會力量享有經營權。這一產權制度安排，有利于公辦養老機構按照市場機制運營，切實提高資產使用效率，為老人提供高效的服務。

（二）委托代理關系激活運營機制

政府將部分權力資源委托給事業單位，但現有管理體制下，委托與代理雙方是上下級行政關系，是不允許也不可能隨意退出，制度激勵功能弱化，控制成本和信息成本增加。養老機構公辦民營是事業單位將權利再次讓渡，委托人與代理人是平等的主體，是一種合同契約關系，任何一方違反合約，另一方則可以自由退出，由此形成制約監督作用，真正解決養老機構運營效能問題。

（三）優勢互補提高服務管理

推行公建民營是有機結合政府的政策優勢和社會的專業能力。政府自己管理養老機構存在人員編制增加、管理體制僵化、服務低效的問題。而社會力量進入養老服務領域，養老機構建設成本較大，贏利能力較弱，回收周期較長，運營比較困難。雖然政府給予財政補貼及稅收減免、土地保障等政策優惠，但扶持力度不足，如果政府將建好的養老機構移交給社會主體運營，將大大減輕社會主體基礎建設的負擔，積蓄資金加強管理和服務。

三、養老機構公建民營中資產管理存在的問題

（一）設施使用費等相關費用收取缺乏標準

“公建民營”養老機構將國有資產交由社會力量運營會收取設施使用費，有的地方也稱為租金或承包費。由于缺乏測算標準，各地收取數額相差較大。公建民營養老機構雖然引入社會力量運行，但養老服務兼具公益性及福利性，在制定標準時既不能低估國有資產價值，也不能過高收取，造成社會主體提高服務價格。另外為了防止國有資產流失或社會主體惡意毀約，社會主體中標后，當地政府要求其交納一定數額的押金，當押金數額過高時，將加重社會主體運營成本。還有一些政府要求社會主體投入前期資金用于裝修和設施設備配置等，過高的前期投入對機構后續運營和服務質量產生直接影響。

（二）國有資產出租報批規定執行不到位

公建民營養老機構將國有資產交由社會力量運營，資產從本質上看是國有資產出租，但因它又不是傳統意義上的房屋設施租賃，事務中很多機構未按規定履行資產出租報批手續。有的機構將本應上繳國庫的租金收入自行用于機構養老服務發展。

（三）招租程序存在問題

部分機構實施公建民營招租程序存在問題，主要表現在：一是對外選聘社會團體存在直接委托經營的現象，操作不透明，資產出租缺乏競價機制，存在國有資產收益流失的潛在風險。二是按照規定事業單位國有資產出租應實行公開招租，但養老服務有其特殊性及復雜性，通過公開招標擇定的機構，可能是非業內公認的養老服務經營者。

（四）合同管理不規范

一是部分社會主體的履約能力及信譽難以保障。不能按照合同提供符合質量的養老服務，不能按期上交租金，退出服務沒有約束機制。二是部分合同租期過長不符合相關規定。如寧夏規定“行政事業單位土地房屋資產出租、出借的，期限一般不得超過2年，特殊情況不得超過5年；其他資產出租出借期限不得超過1年。”但現實是承租人出于裝修、設備投入及經營回報等方面的考慮，往往不愿按規定年限簽訂租期，合同簽訂租期過長為以后合同履行帶來隱患。三是部分合同租金長期固定不變。未充分考慮政策因素、市場因素、發展因素，未明確收益隨行就市的條款。四是合同履行過程中，存在擅自變更合同主體、轉租、分租、且未根據市場行情及時進行出租價格評估等情況。五是責任及義務劃分不明晰。例如設施使用中毀損、維修等責任及責任主體劃分不明確。

（五）國有資產日常監管不嚴

當選聘的社會主體確定后，對其使用國有資產監管不嚴，主要表現在：一是資產移交手續缺失，很多機構在簽訂合同前雙方并未對資產進行詳細盤點，或者雖進行盤點但未作移交手續，造成日后推諉扯皮。二是對社會主體資產定期檢查不夠，有些社會主體將移交的設施設備用于其他用途，租金長期不繳納也不及時催促。三是國有資產交給社會主體運營是否能真正的發揮效益，提供的服務能否得到社會認可也是目前比較擔憂的問題。

四、加強資產管理對策

（一）設施使用費的性質及標準確定

第一，關于設施使用費的性質。公建民營是政府將養老機構的經營權租借給社會主體，從性質來看它應屬于租賃費用，按照“行政事業單位的國有資產不得以無償方式出借給公民個人、行政事業單位之外的法人或其他組織使用”的規定，社會主體使用國有資產應交納一定的費用。

第二，關于標準及測算因素。設施使用費的確定是個難點，需要在社會主體承受度、社會認可度和機構可持續發展之間找到一個平衡點。按照“事業單位國有資產出租必要時可采取評審或資產評估的辦法確定價格的規定”，可以聘請第三方對資產進行評估，并在此基礎上考慮以下因素：一是機構規模和檔次。它和設施使用費額度成正比，政府投入越大，收取的設施使用費越高。二是社會主體前期投入的裝修費、設備配置和押金等。它和設施使用費成反比，社會主體投入越大，設施使用費應越低。三是合同長短和繳納方式。合同年限不同，設施使用費不同，繳納方式也不一樣，一般是逐年遞增，遞增方式可以選擇按百分比遞增、按面積遞增、按床位遞增、協商等類型。四是機構登記性質。機構登記為企業或民辦非企業單位兩者定價機制、扶持政策不同，同等條件下登記為企業的設施使用費高于民辦非企業單位。五是資產折舊和期后資產處置。合同期內的資產折舊方法、合同期滿后資產處理對社會主體來說獲得利益不同，設施使用費收取應充分考慮此因素。

第三，關于設施使用費使用。政府部門收取設施使用費，根據“事業單位利用國有資產出租、出借取得的收入，扣除應繳納的稅款和所發生的相關費用后，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行收支兩條線管理”的規定，收取的設施使用費應繳入國庫，事業單位履行職能所需經費列入部門預算。

（二）嚴格執行出租出借報批程序

公建民營養老機構國有資產出租出借是廉政風險防控的重要環節，出租出借國有資產必須嚴格履行報批程序，由養老機構組織論證和評估，經單位集體審議，報上級部門備案或審批后方可實施。

（三）合理招標，引進具有資質及可信賴的企業

第一，標書內容。標書應重點考察應標企業養老服務經營管理能力，不能誰承諾的設施使用費多誰中標，那樣就會淘汰有經營服務水平的中小微社會主體。

第二，招標方式。養老服務業處于初級發展階段，有其特殊性和復雜性，老年人服務需求具有就地區域文化性，因此可商財政部門，采用限制性招標方式選擇運營主體。

第三，招標程序。養老服務項目應增加對應標主體的實地考察和招標專家問詢環節，全面了解其管理服務能力，篩選出愿意真正從事養老服務且有能力的機構。

（四）強化合同管理，明確權責義務

第一，合同期間不易過長，但考慮到承租人裝修、設備投入、經營回報以及機構運營的穩定性、養老服務經驗的長期積累等方面，合同期限在3-5年，承租期結束后政府可以根據社會主體運行評估情況優先考慮原社會主體繼續承租運營。

第二，規范合同文本，明確合同雙方責任和義務，確保合同條款符合規定，避免發生合同糾紛。

第三，要交納押金。社會主體交納的押金用于入住老年人意外傷亡、國有資產流失、合同違約等賠償。

（五）建立健全監管和評估制度

公建民營養老機構應加強資產監管和評估，確保實物形態的安全性和完整性，充分發揮資產所承擔的公共職能。一是強化制度建設，制定機構國有資產管理辦法，明確管理機構、招標方式、審批權限、設施使用費、資產管理方式等內容，涵蓋國有資產出租出借的審批、管理、經營、核算的全過程。以制度建設為保障，堅決杜絕違規行為。二是做好資產移交手續，移交時點在計算設施使用費時很關鍵，合同雙方要共同清點資產并做好移交手續，日后根據運營需要雙方間移交設施設備也要隨時做好登記管理。三是定期對國有資產進行評估，要將國有資產的價值實時掌握，便于后面作為參考數據資料。四是加強對社會主體使用資產的監管管理，每年定期進行資產盤點，對社會主體資產使用情況和租金收繳進行檢查，運營方不得以國有資產進行抵押、融資、貸款，對發現的問題及時糾正。五是要定期開展績效評估。邀請民政、財政等有關部門專家組成評估組，對社會主體定期進行評估，評估報告包括合同履行、服務質量、入住老人權益落實、資產管理、財務狀況等，以此分析了解國有資產使用效益的發揮。

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