柏林“鄰里管理”社區更新策略初探與思考

■ 包 愷 BAO Kai

1 概述

二戰后經濟的發展與政策的導向在德國形成了一定程度的居民隔離，特別是弱勢群體在劣勢居住社區的集中，造成了一系列的社會問題。弱勢群體的集中被認為是一個貧困再生產的機制，其所涉及的個人和城市將承受高昂的社會經濟代價[1]。對社會整體的經濟收入和就業形勢造成影響，社會隔離和社會歧視加劇，治安問題惡劣，甚至還會對青少年的教育產生無法消除的破壞性后果。

為了優化更新劣勢的居民社區，柏林政府從1999年開始了綜合型城市的發展項目，“鄰里管理”作為其主要策略之一，被先后引入17個問題嚴重的社區。“鄰里管理”策略強調群眾在決策與實踐過程中的參與性，從社區更新項目的申請、提案討論團隊的組成、項目實施的過程等都試圖挖掘居民群體的潛力。實踐成果也證明，居民力量的深度參與是“鄰里管理”項目成功的主要原因。

2 鄰里管理更新機制的形成背景

柏林劣質社區的形成主要由于居民隔離，可以分為三個方面：人口結構的隔離、移民群體的隔離與社會經濟的隔離。

2.1 人口結構的區域分化

兩德統一后，東柏林人口結構的隔離明顯高于西柏林，主要由于統一前東西柏林不同的住宅建設與分配制度。東柏林人口年齡的隔離主要發生在學齡前兒童，以及他們的父母（25～30歲），很大程度由于政府分配住房對這一群體的優待，以及他們偏好搬入新建住房。除此之外是50歲以上老年人，因為活動不便也容易固定在一些社區。

西柏林因為租金的多樣性，以及不同類型住房在空間上的分散，人口隔離的情況沒有那么嚴重。此外，在20世紀80年代后期，因為移民的涌入，隔離情況進一步減小。

2.2 移民問題

歐洲城市少數民族的隔離主要因為移民人口。20世紀60年代，西柏林“客居勞工（guestworkers）”及其家庭的大量涌入； 20世紀80年代，東柏林因經濟需求，在手工業方面引入的越南、安哥拉、莫贊比克以及古巴的人力資源。兩德統一后許多移民離開但是仍有一些留下，西德土耳其人是最大的移民群體，在東德則是越南人。

在住區的選擇上，相對于本地人口，移民中大多數人的經濟條件較弱，面臨他們的選擇大多是基礎設施欠佳，社區環境有待改善的社區。移民的涌入無法避免地造成低收入人口的集中，這樣的集中反過來又加劇了社區環境的墮落。

2.3 社會經濟的區域分化

柏林不同品質居住環境的隔離可以通過兩個方面的指標反應。一是2011年柏林居住環境統計地圖（圖1），得到較高評價的區域基本都集中在西部柏林，特別是西南區域。東部只有分散的幾個小面積區域，并且它們中的多數都位于靠近城市邊緣的地區。

二是從租金或房產價格的數據來看，不同品質社區的隔離情況更加明顯。優質社區的平均租金接近劣質社區的兩倍，并且差距還在逐年加大。簡要來說，社區價格上的分化直接導致了不同收入階層的分化，富裕階層集聚，他們的社區環境優渥；相反的，低收入人群或失業人群的聚集隔斷了他們和優秀人群的聯系，失業率加劇，消極氛圍的影響甚至會導致集體犯罪，進而影響整個城市（表1、2）。

2.4 隔離帶來的社會危害

低收入人群的集中會導致貧者愈貧，區域環境的惡化也只會加速其墮落，基礎設施進一步破敗，就業機會進一步減少，投資缺乏回報等。

圖1 2011年柏林住房狀況評估分布圖

貧窮區域常常成為犯罪滋生的城市角落。缺乏有效監督，與富裕區域對比產生的對社會的仇視，以及本身生活壓力的逼迫，都有可能成為暴力與反社會行為的緣由。

劣質社區環境的另一個嚴重影響是對下一代的危害。有研究表明，生活在劣質鄰里（高失業率，低技能率，較高的單親家庭比重）的兒童有較高水平的焦慮、恐懼、憤怒和不幸福感，與優勢鄰里兒童相比，社會調節能力較低[2]。

劣質社區有諸多問題亟需解決，而政府迫于日益加重的經濟負擔，也需要提出相對廉價的策略方法并且發動群眾的力量。為此，柏林以及全德國，在1999年發起了“Soziale Stadt（社會綜合型城市）”的聯合倡議，旨在將城市發展向更多領域擴展，得到高效綜合的社區。

3 鄰里管理的組織機制

3.1 “鄰里管理”的提出

從1990年代中期開始，柏林已經不能夠支撐超大型的建設以及發展項目。在緊縮財政的背景下，集中使用有限資源變得十分重要[3]。為了打破貧窮化、隔離化、失業化以及對前景失去信心的惡性循環，全新的“鄰里管理”策略呼之欲出。

全新策略有三個指導原則：①集合所有領域不同層面的相關專家、人力資源與財政資源；②當地群眾的積極參與，以及社區的金融與社會團體的互相合作；③以刺激參與者自主決定為目標。

1999年3月，柏林議會決定將“鄰里管理”這一項目先引入15個問題相對嚴重的社區，后來增加為17個（圖2）。鄰里管理協會代表柏林參議院城市發展部與區域政府，為這17個區域的項目負責，在每個社區都會建立辦事處，他們最重要的工作就是促使當地居民積極參與社區管理，并且鼓勵盡可能多的居民留在本區域。畢竟，相對來說人們對短期居住的社區不會那么費心。

“鄰里管理”的工作內容主要在這八個領域：① 就業與培訓；②本地商業；③不同社會以及民族群體的融合；④居住區域的共同維護；⑤社會基礎設施；⑥城市文化；⑦改善健康以及特殊需求的滿足；⑧鼓勵公眾的積極參與。

3.2 陪審團的組成

“鄰里管理”最大的成功被認為是因為本地居民決策參與。柏林議會在2000年成立鄰里基金,為每組社區提供相當于50萬歐元作為啟動資金。資金使用的決策采取了由當地居民以及相關領域專家參與的陪審團模式。議事規則由柏林參議院城市發展部起草，提供正式的陪審團管理框架。這同時也需要在每個區域成立鄰里管理辦事處，準備陪審團會議并且為申請提供建議。

表1 2010年柏林房價統計

表2 2010年柏林房屋租金統計

陪審團的規模取決于社區的居民數量，陪審團中必須確保不少于51%的本地居民參與，要求這些居民沒有參與過之前的鄰里發展項目。陪審團的其他成員由來自于其他社區但是和本社區有關聯的各種團體代表組成，包括當地俱樂部、社團、教區、學校與幼兒園、本地商業、居民協會與住宅公司等。覆蓋面多樣，保證了新鮮想法的注入與必要的經驗技術。當然，本地居民的意見要保證占絕對優勢。

3.3 來源于居民的方案

除了鄰里管理的工作人員，任何個人、組織或者商業團體都可以申請項目預算。居民的項目申請可以以任何形式提交，且常常避免太過正式的形式，鄰里管理部門的工作人員隨時提供幫助。

一些社區組織“想法工作室”進行想法交流，并且為居民提供最初的支持。大多數情況，申請者自己向陪審團陳述他們的想法。有時，陪審團主席或者鄰里管理辦公室的工作人員代表申請者陳述，這樣便于更快地進行重點討論。申請者常常被邀請回答問題或者提供更多資料。有些社區采用了更加高效的方法：第三方公司負責制作標準化的項目申請，并且向陪審團呈現。

3.4 討論和決策

圖2 鄰里管理實施區域圖

陪審團會議不向公眾開放，申請人在陪審團討論時也要回避。任何個人或組織不得以個人利益為考慮。通過每項申請需要超過2/3以上的贊成，但是任一成員都有權提出再議申請。第二次會議只需要多數成員的贊成就可以通過。最后，參議院相關部門會在提交給柏林投資銀行（Investment Bank Berlin）前對申請進行最終審核，然而，這只是個形式上的檢查，以確認是否符合法律法規。

在分配經費問題上陪審團顯得非常仔細認真，他們的標準常常比政府部門提出的要嚴格許多，這也許就是讓居民自己管理的好處之一。因此，浪費經費的情況基本上不存在（圖3）。

3.5 實施與反饋

評論家、居民以及城市管理者都認為鄰里管理項目是成功的，這被認為基于以下幾個原因：①大量社區居民被激發參與；②團體及機構的參與在增加；③問題解決方法在被拓展；④非傳統項目被接受的可能性增加；⑤項目的實施效率、重心以及資源的利用被更加仔細地監督評估。

其中，鄰里基金的另一個重要作用是，它改變了政府機構在居民心目中的地位。原先，特別是問題社區的居民，政府的權威性讓他們望而生畏，并希望盡量少地與其發生關系。但是，鄰里基金開始使居民感到在面對社區問題上他們并不孤單，政府強大的后援支持重塑了居民心中的信任。

鄰里基金在項目開始就要求的居民自身的努力與貢獻激發了社區不容忽視的力量。這意味著大量的項目在基金維持之外也能夠運行。另一個因素是，當一個項目能夠證實其自身價值時，從其他途徑得到資金支持就不是難事。甚至有些項目在得到啟動資金之后，能夠不依靠外力獨立運營。

4 鄰里管理的實踐案例

4.1 最大化居民的參與——山墻上的藝術

區位：High-Deck settlement/ Sonnenallee； 基金提供：33 233.97歐元；關鍵點：激發地區社團組織及居民的力量，主導社區更新

政府或大型機構在鄰里管理實施的過程中越來越走向幕后，專業機構更多的只是根據居民需要提供咨詢，甚至在設計與施工過程中，居民都是參與的主體。

High-Deck社區位于柏林的東南區域，街道與院落按照當時的著名音樂家命名，然而現在知道那些名字是誰的居民卻為數不多。為了重拾社區的文化歸屬感，一項鄰里基金項目被發起，試圖將名字背后的面孔重新帶到居民面前。這一項目由葡萄牙藝術家Carlos Martins與Stadt und Land房屋公司牽頭，計劃在一些建筑的山墻面上繪制經典曲目，如莫扎特歌劇《魔笛》，貝多芬的歌劇《費德里奧》等。

社區北側的地鐵站是連接城市中心的樞紐，橫穿社區的Sonnenallee街道是汽車交通與公交系統的干道。為確保最彰顯的表達，沿著街道的六座建筑被選為修飾對象，它們的北向沿街山墻面成為了繪制的載體（圖4）。

圖案由Carlos創作草稿，附近的一所小學在他們的藝術課程上對草稿進行深化。一個反涂鴉項目的成員也加入其中，他們負責對繪畫墻面進行保護性涂料的粉刷以及背景色的繪制。

這個“可見的音樂”項目不僅得到了當地成年人的支持，繪制的圖案也沒有遭到涂鴉的損害。對于繪畫墻面，似乎兒童與年輕人的參與比“反涂鴉涂層”有更好的保護作用（圖5、6）。

圖3 鄰里基金的項目產生過程圖

4.2 疏導而非管控——反暴力拳擊俱樂部

區位：Marzahn Nord-West；基金：80 585 歐元；關鍵點：綜合社區資源，對口供需，疏導而非管控。

年輕人需要一條渠道去釋放壓力，特別是通過運動的方式，這就是綜合性拳擊中心的設置初衷。坐落于Dessauer街道10號的拳擊中心墻上寫著大大的標語“反對暴力的拳擊”，該中心也提供其他的運動條件，面向所有年齡層開放。

這個項目的資金來源于鄰里基金。基金的大部分用于原屬于本地學校但是空置了很久的健身房改造。最初的申請方是Eintracht Berlin運動俱樂部的拳擊分部。商業開發公司MEGA AG對規劃設計及場地管理負責。

在Dessauer街道，拳擊中心項目針對社區破壞問題，提供了另一種解決辦法。通過體育競技，以及讓潛在的暴力人群進行拳擊練習，使參與者很快地了解到人和人之間不應該通過暴力相處。拳擊中心的誕生結束了街區沖著墻或玻璃發泄暴力的歷史。

4.3 授人以漁——多國籍籃球俱樂部

區位：Magdeburger Platz；基金：12 782.30 歐元；關鍵點：策略支持而非單純的經濟補助。

圖4 被選擇繪制的建筑（紅色色塊標識）位置圖

由最初幾個青年的街頭籃球開始的TISC國際運動俱樂部，在發展初期得到了鄰里基金的經濟支持。如今。這個俱樂部已經發展成了擁有大約140位參與者，六支球隊的規模，成員來自45個國家和地區，其中的幾支球隊已經達到了國家或地區隊的水準。對于數百位年輕參與者來說，它代表著游戲、樂趣、運動以及沒有任何偏見的友誼。

鄰里基金對俱樂部最初的運營開銷提供支持，并且啟動了一個尋求贊助籌款的計劃，新的贊助方將會從俱樂部的成功運營中獲利。而俱樂部的盈利計劃包括，短期的成立支持者俱樂部，中期的推出周邊產品或者在俱樂部T恤上發放廣告，長期計劃如讓球隊或隊員參與電影或電視節目的錄制等。

TISC國際運動俱樂部促進了地區多文化融合的同時也在自我壯大著，這很大程度上要得益于鄰里管理的策略支持。最初的經濟資助有限，長遠的發展策略才是更有價值的財富（圖7）。

5 社區更新的民眾力量

圖5 彩繪過程與社區年輕人的參與

圖6 彩繪山墻成果

圖7 俱樂部練習賽進行中

柏林市政府在試圖改善城市住房狀況時，更多的是扮演引導性角色，提出的策略很少直接針對問題，而是間接刺激社會力量的參與解決。這很大程度上是因為社會問題的復雜特殊性而決定的：社會問題背后的原因多樣且相互影響，同一問題在不同地區的差異性等。

民眾的參與不光提高了解決方案的針對性，也刺激了居民的主觀能動性，拉近了與政府的距離。具體來說有以下幾點啟發。

（1）決策團隊的組成以居民為主，力求平衡、自愿以及多元化地參與，保證居民的絕對發言權，政府僅僅制定了組織框架與議事規則，并給每個社區提供資金支持，資金的使用遵從居民的決定。

而反觀我國現狀，雖然有社區居委會制度，但是普通居民的參與度無法保證，發言權被一些團體把持。除此之外，社區其他團體的力量有限。

（2）項目申請自下而上，當地居民為所在社區提案，社區間有互相交流，深化實踐依靠專業的咨詢與廣泛的探討。

柏林“鄰里管理”這種自下而上的申請規則，非常易于切合地區需求的項目提出，鄰里陪審團對經費的管理也嚴格控制了開銷。這兩方面對于我國的社區改造有很強的借鑒意義，對一概而論、自上而下的“面子工程”，以及經費的不合理使用有防范作用。

（3）項目以“幫助人們幫助自己”為先，政府并不是民眾的“衣食父母”，而更多的是指導者與引導者。陪審團雖然提供啟動資金，但是同時要求申請者自己也有所貢獻。

在這一方面，我國居民的自主意識有待提高，對政府還存在一定的依賴心理，普及自食其力、自主決定的習慣還有一段路要走。

（4） 項目實踐中民眾力量的參與。在更新過程中，居民除了擔任決策者之外，很大程度上參與了過程的實施，居民有了更多接觸的機會，共同的參與活動以及互相協助，顯著增強了社區的凝聚力，居住氛圍得到良性提升。

相比來看，我國的社區更新中居民的參與度極其有限。原因有居民的熱情度低和專業知識的缺乏等，參考柏林經驗，在策略實施初期也有類似的問題存在。但可以通過賦權改變民眾的信任度；通過專業內容的淺顯化表達與提供豐富的咨詢幫助民眾理解。

誠然，柏林方法無法照搬，但是民眾資源的巨大能量不容忽視。政府就像一個開關，民眾力量才是真正提供動力的源泉。

6 結語

在快速的城市更新發展中，我國很多城市也遇到過和柏林類似的問題。比如，居住社區的隔離現象愈發明顯，房屋租金與售價區域差異劇烈；外來人口規模居高不下，人口老年化問題嚴重，一些社區的人口結構標簽明顯；除此之外，社會問題的浮現也加重著人與人、公眾與政府的信任危機。雖然時代有差，土壤有別，但柏林“鄰里管理”策略背后的組織機制或多或少可以帶來些啟發。