地方政府債務風險防范中的財政金融協調

趙全厚（博士生導師）

目前，地方政府債務風險管控的形勢尚不樂觀，隱性債務風險的防范成為焦點。但是，在“拆彈”過程中若操之過急，也會引發流動性風險。尤其是自2017年以來，隨著金融和金融“去杠桿”的加速，以及對地方政府融資行為規范力度的加大，信用緊縮趨勢明顯，使得正處于轉型中的地方政府融資平臺的再融資出現了政策性困境，流動性風險陡然加劇，反而有可能成為觸發系統性風險的“扳機”。由此可見，防范和化解地方政府債務風險需要強化財政金融的協調。

一、我國地方政府債務風險狀況

根據財政部官方網站公布的信息，2018年8月底，我國地方政府債務余額為176684億元，控制在全國人大批準的限額209974.30億元之內。其中，一般債務余額為109320億元、專項債務余額為67364億元。

總體來看，隨著近年來對地方政府債務規范管理的加強，地方政府法定債務風險穩定可控。但地方政府的隱性風險不斷積聚是值得重點關注的問題，也是我國現階段防范地方政府債務風險的著力點。

根據Hana Polackova的研究成果可知，財政風險主要源于政府的負債和責任，具體包括顯性直接負債、顯性或有負債、隱性直接負債、隱性或有負債四類。其中，政府隱性債務風險主要是指法律或合同沒有明文規定的、反映公眾期盼或承受公眾壓力的政府道義責任。

我國地方政府的隱性債務依法不屬于地方政府債務，但因其債務訴求和對政府履行公共職責形成潛在風險而不得不由地方政府承擔[1]。若按照Hana Polackova的口徑，即根據地方政府自身的公共職責而需要承擔的法定債務之外的債務（其中包括直接隱性債務和或有隱性債務），則其范圍似乎過于廣泛。

我國目前關于地方政府隱性債務的定義為：地方政府在法定債務限額以外存在著的并且按照相關規定屬于違法違規融資形成的變相舉債、擔保舉債等債務余額。這些債務并不是真正意義上的“無線索”債務（即沒有明文或合同等規定的債務），而是地方政府以擔保函、慰問函、人大決議、抽屜協議等形式，通過融資平臺公司、一般國有企業形成的政府債務，或通過PPP、政府股權投資基金、政府購買服務、融資租賃等非債務融資業務構成的“明股實債”。從法律角度來看，這些債務的形成是有跡可查的，只不過構成這些痕跡的文件、規定、承諾等因違反了國家相關律法而處于“無效狀態”，因而不被認可，反而構成了違法違規融資的依據，因此形成的債務構成了地方政府的隱性債務。我國目前的地方政府隱性債務，比照Hana Polackova的口徑，其范圍要小，至少沒有包括諸如社保缺口等費用性隱性債務。

國內有關學者對地方政府隱性債務規模進行了相應的測算，并依據口徑的差異得出了不同的結果。中誠信國際毛振華、袁海霞專家采用三種不同口徑對我國隱性債務進行了估算：我國地方政府隱性債務規模在21萬億～30.5萬億元之間，約為顯性債務的1.4～2.0倍。閆衍[2]研究發現，2017年我國的地方政府隱性債務為34.5萬億元，超過顯性債務的2倍；不同口徑測算的地方政府隱性債務均保持在20%以上的速度快速擴張；考慮隱性債務的政府負債率直接上升至65%～78%，大幅高于發展中國家平均水平，隱性債務風險較為突出。

封北麟[3]對隱性債務采用二分法，分別對一類、二類債務進行分析和測算：①對于一類債務從不同數據角度推斷其規模。第一種方法是將國際清算銀行統計的我國政府債務余額數據與財政部統計的債務余額比較。國際清算銀行數據顯示，我國政府債務余額為372357.73億元人民幣。我國財政部統計數據顯示，2017年年末，政府債務余額合計299476.16億元。該數據顯著低于國際清算銀行統計數據，差額為7.29萬億元，可以被認定為地方政府隱性債務規模。第二種方法是通過估計非標資產的資管計劃規模及資金流向來推斷地方政府隱性債務規模，大致為5.76萬億～9.35萬億元。②二類隱性債務規模受多種因素影響很難具體量化。但是二類隱性債務核算基數大，規模不可小視。根據國信證券經濟研究所銀行團隊測算：2017年年末整個銀行體系對地方政府隱性債務敞口估計在28萬億元左右。銀行對地方政府隱性債務投資途徑包括貸款和表內外非標投資，前者估計17.2萬億元，后者估計10.5萬億元。

太平洋證券按照口徑“地方政府債務=基建投資-中央項目下的基建投資-預算基建投資基金-基建投資收入；地方政府隱性債務=基建投資-中央項目下的基建投資-預算內基建投資資金-基建投資收入-地方政府債務”，從資產端收入估計全國地方政府隱性債務總規模約為38萬億元。海通證券姜超從融資主體角度，將公開信息披露的融資平臺有息債務累加，得到2017年年底平臺合計有息債務約為32.3萬億元，扣除納入財政預算債務，2017年年底隱性債務規模約為30.6萬億元。華創證券宏觀團隊從資產端和資金來源分析，估算隱性債務規模；從資產端倒推得出，截至2017年年末，隱性債務規模為26.556萬億元；從資金來源端估算，地方政府隱性債務規模達到22.4萬億元。

總體上看，地方政府隱性債務規模不小。根據上述專家的測算，若按照20萬億元計算，再加上地方政府顯性債務，我國地方政府的總體債務風險約在44%左右。

二、財政在防范地方債務風險中的主要舉措及其效果評價

1.“開前門”措施。

（1）規范舉債行為。包括：①授予地方政府舉債權，地方政府的債務需求可以通過且只能通過發行債券的方式舉借債務。②實行地方政府債務限額管理，即對地方政府債務余額實現限額管理。③實行地方政府債務預算管理。地方政府債務必須納入預算，一般債券收入納入公共財政預算管理，專項債券收入納入基金預算管理；發行新增地方政府債券也要在法定限額內發行。④發行地方政府置換債券，將過去已經形成的、被認定為政府負有償還責任的部分地方政府性債務逐步置換為政府債務，降低債務成本。⑤完善地方政府專項債務管理。⑥建立風險預警和應急處置機制。⑦構建地方政府債務管理的常態化監督機制。

（2）鼓勵融資創新。在防范新增隱性債務的前提下，鼓勵非債務融資，如大力開展政府與社會資本合作（PPP）、成立有社會資本參股的政府股權投資基金展開市場化和專業化投融資運作、融資租賃、資產證券化等多種形式的融資創新。

2.“堵后門”措施。為了防范地方政府債務風險，“堵后門”的措施主要是嚴格控制地方政府融資平臺的舉債行為。在城鎮化高峰和地方政府政績“錦標賽”背景下，巨額的投資需求容易使地方融資平臺成為違法違規舉債高發的載體，不少違規通道業務、代理業務均來源于此，政府隱性債務大多隱身于這些平臺之中，因此成為“堵后門”的主要著眼點。近年來，財政部陸續出臺相關政策，用于規范融資平臺的融資方式，加快融資平臺“去政府融資功能”的實現，最終實現市場化轉型。與此同時，《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等文件的發布，也對政府購買服務、股權投資基金、PPP等融資方式進行規范，遏制隱性債務的增長。

3.財政政策效果評價。上述“開前門、堵后門”的措施總體上看取得了明顯的成效，但從2015年以來的情況看，依然存在著“一放就亂、一管就死”的問題。由于地方政府債務的積累是多方面因素的綜合性結果，不可能靠單方面的債務管理來取得“立竿見影”的效果。核心原因可能在于：

（1）地方政府債務融資的規范化管理存在著“開前門”與“堵后門”不協調的現狀。由于“開前門”措施過于謹慎，致使地方政府債券發行規模不合理。我國正處于城鎮化的高峰期和關鍵期，需要大量的資金來推進城鎮化建設。這客觀上需要地方政府通過創新融資方式多渠道籌措資金，來滿足公共設施建設的需求。在此情況下，“開前門”與“堵后門”應該是相輔相成的。“開前門”措施的落地效果與“開前門”措施是否得當等密切相關。誠然，建立規范的地方政府舉債融資機制和在公共領域引入社會資本等“開前門”的大方向是正確的，但事實說明，迄今為止“開前門”的力度依然不足，致使“堵后門”遇到了剛性阻力。不但地方政府融資平臺為政府融資的現象普遍存在，諸如PPP、引導基金等“開前門”的措施也受到了“明股實債”的困擾，成為違法違規融資的重要源頭。可見，只有科學合理地“開前門”，才可能有效地“堵后門”，實質上是要解決地方政府融資剛性需求的合理滿足問題。

“開前門”有諸多措施，但歸納起來不外乎債權融資和股權融資。目前，我國地方政府債權融資的唯一渠道是發行債券，股權融資方式主要是PPP和政府股權投資基金（主要是政府引導基金）等模式。這就需要評估債權融資和股權融資方式在“開前門”大局下的執行效果。在地方政府既定的剛性融資需求下，股權融資雖然相比于債權融資有許多優點，但由于規范的PPP、政府股權投資基金等股權合作涉及“全生命周期”的長期性合作，社會資本在現階段顧慮多，簽約意愿可能不強，落地難的問題較為突出，不能有效解決地方政府的“即時需求”。而債權融資則能夠依靠政府信用及時足額籌集資金以滿足地方政府剛性需求，其優勢在現階段就能夠有效顯現。著眼于未來，隨著政府理念與職能的轉變、法律法規的完善、政府與社會資本合作各種模式的日益規范，股權融資的力度就會日益加大，地方政府債權融資規模將逐步縮減。因此，問題的關鍵是要根據“開前門”諸多措施的行為效果評估而采取階段性協調共進戰略，才能夠有效解決地方政府的剛性融資需求，達成政策目標。也就是說，不能簡單地按照制度來框定，而應該依據地方政府博弈性行為的評估結果來切實完善政策。

（2）債務管理規范化進程未能與投資管理提升、投融資體制改革、財稅體制改革、政府職能轉變等相協調、相匹配。地方政府債務風險是衡量地方政府投資活動的結果性指標，因此債務管理的規范化需要與投資管理的有序化相匹配，即需要科學合理管控投資的規模和結構，提高投資的有效性。投資的有效性主要是指投資方向合理、資金使用高效、產出績效明顯的狀態。投資有效性的提高可以顯著地縮減投資規模并改善投資結構，從而減少政府的對外融資需求，降低政府未來的財政壓力。為此，要編制中長期投資滾動計劃，提高決策的民主性，擴大信息公開范圍，接受社會監督，從而使投資決策更為科學。要針對地方政府為追求政績而盲目擴大投資的內在沖動，實時動態跟蹤其層出不窮的融資創新行為，防范隱性債務規模的進一步擴大。從長遠來看，需要通過深化改革來調整政績考核指標體系，明確劃分各級地方政府的投資事權、投資標準，在財力分配格局大體不變的情況下將一些外溢性強、涉及范圍廣的項目投資責任適時上移，理順政府間的財政關系，為地方政府債務風險管理奠定堅實的基礎。

（3）在打擊違法違規融資和督促地方政府融資平臺轉型過程中，沒有在快速“去政府信用”的同時強調適時調整平臺公司的資產規模和優化資產結構。這使得融資平臺公司在失去政府信用支撐之時沒有及時引入高質量的資產來降低其存量債務的風險，致使金融部門為了“避險”而不得不采取抽貸、斷貸或停貸等措施，從而造成地方政府財政陷入“償債懸崖”的困境。

三、金融“去杠桿”“嚴監管”對地方政府債務風險防范的影響

近年來，我國經濟總體杠桿率居高不下，防范系統性金融風險成為金融部門的重要議題。尤其是自2017年以來，為了應對國內外各種不確定性風險，金融部門不斷強化風險管控措施。其主要措施體現在兩個方面：一是“去杠桿”，即貨幣政策的邊際趨緊、金融機構加速回籠貸款。二是“嚴監管”，分為兩個階段：第一階段以銀監會對違法違規、不當套利和不當交易等的查處為標志，對于相關業務進行梳理排查和專項治理；第二階段以“資管新規”的出臺為標志，加大監管力度，進行重點整治，加強金融機構表內外融資的綜合監管，大規模壓縮“通道業務”。

金融“去標桿”“嚴監管”的效果具體體現為社會融資規模的結構性變化，如下表所示。可以看出，2018年1～7月份諸如“委托貸款”“信托貸款”等通道業務同比呈現出負增長的格局，事實上引發了信用緊縮。

金融“去杠桿”“嚴監管”下社會融資結構變化

這些金融政策與治理地方政府融資平臺融資風險政策的效果疊加，就容易對地方政府債務風險的防范產生較大的流動性壓力。如發改委出臺的發改辦財金［2018］194號指出“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，嚴格防范地方債務風險，堅決遏制地方政府隱性債務增量”；財金［2018］23號文中提出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款”；保監會、財政部于2018年1月出臺的《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》指出：保險機構要充分評估地方財政可承受能力，不得通過融資平臺公司違規新增地方政府債務。

這些規范化文件的出臺，限制了融資平臺的融資行為，導致融資平臺的資金緊缺、融資成本明顯上升。而銀行等金融機構出于自身長遠利益考慮，就會盡可能規避違規風險，對融資平臺公司避之唯恐不及，不僅明顯減少對融資平臺的再貸款規模，而且受“嚴監管”的影響急劇壓縮占融資平臺很大比例的“通道業務”，致使融資平臺公司的融資環境驟然惡化。由此造成的結果是：地方政府融資平臺的債權融資幾乎已無增量可言，甚至對平臺公司的轉續貸也大面積“歇業”[4]。即使是轉型后的融資平臺公司，其市場化融資仍受“融資平臺”頭銜影響。部分金融機構甚至會采取“一刀切”式的信貸限制，只要曾經列示于銀監會融資平臺名單，即使現在已經退出，也會在信貸發放上設置諸多限制。

財政金融的這些措施疊加效應明顯，一定程度上增加了流動性風險，導致地方政府在債務風險處置過程中可能會因操之過急而加速風險爆發。為了應對金融“去杠桿”“嚴監管”對融資平臺造成的償付壓力，一些地方政府不得不動用“非常手段”，如大力壓縮本應投資建設的新項目、暫停部分在建項目，甚至將部分“保運轉”“保民生”的財政資金也用來緩解融資平臺的兌付風險，致使基建投資乏力、消費提振有限。這不僅引發了宏觀經濟下行風險，也在一定程度上影響了財政功能的正常發揮。這也是2018年下半年財政金融政策不得不進行再調整、再協調的重要誘因之一。

四、財政金融協調防范地方債務風險的幾點看法

防范和化解債務風險要把握節奏、多方施策，切忌單兵突進或急躁冒進。尤其是財政和金融措施要相互有效協調，否則就可能出現事與愿違的結果。基于此，特提出以下幾點看法。

1.財政要區別看待縮減地方政府債務規模和防范債務風險的關系。地方政府債務規模在很大程度上是與防范債務風險具有一致性的，但也要注意到：前者是絕對規模的減小，后者是相對規模的減小。在特定情況下，也存在債務絕對規模增加的同時債務相對規模也在縮減的情況。而債務風險的防范主要在于控制相對規模的變化。一味要求在短期內大幅縮減債務絕對規模，雖然能夠有效降低債務風險指標，但因加劇了政府財政資源短期內為清償債務而產生的大規模流出壓力，反而有可能迫使財政資金出現“斷供”的可能性，或者影響財政宏觀調控的節奏和力度，影響財政職能的正常發揮，進而引發宏觀經濟風險或社會風險。

2.金融方面要注重貨幣政策和監管政策的協調。十九大提出：“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。可見，貨幣政策和宏觀審慎政策是金融政策的“雙支柱”，二者也需要協調。完善宏觀審慎政策框架是推進新一輪金融監管體制改革的重中之重。宏觀審慎政策與貨幣政策之間既有側重，也相互交叉影響。貨幣政策側重穩物價、促增長，宏觀審慎政策旨在防范風險和維護金融穩定，比如控制金融體系整體或局部的杠桿水平。兩者都具有宏觀效應和逆周期調節特征，因此政策制定和執行過程中必須充分協調。2018年上半年的實踐證明，如果金融監管政策突變，在一定程度上會對貨幣政策的執行效果產生實質性影響。例如，穩健中性的貨幣政策，在“去杠桿”和“強監管”的背景下，容易出現信用緊縮現象，有違中性貨幣政策的初衷。因此，需要在貨幣政策和金融監管政策之間根據具體情況研判有效的協調路徑、構建有效的動態協調機制，避免出現意外的信用緊縮或信用膨脹局面。特別是在財政著力防范、化解地方政府隱性債務和推動融資平臺轉型的過程中，若不能有效防范信用緊縮，必然會對融資平臺公司造成定向影響，并有可能加速其暴露流動性風險。

3.財政金融協調配合的基點在于防范地方政府債務的流動性風險。防范和化解地方政府債務風險確實是當務之急，但也不能操之過急。要謹防在化解債務風險時反而增加流動性風險爆發的可能性。這就要求在不影響財政職能正常發揮的情況下著力控制或減少債務規模，要嚴格依據財政化解債務的承受能力而盡量給予最低限度的流動性支持，如滿足融資平臺公司合理的市場化融資需要。否則，不但會對財政形成陡然的擠壓，而且可能會引發大面積的流動性風險。

五、財政金融協調防范地方債務風險的幾點建議

1.加快改革，構建與地方政府財政承受能力相匹配的投融資制度。十九大提出了中國特色社會主義進入新時代的重大論斷。全面深化改革，既體現在全面，也聚焦于深化，體現在地方政府投融資體制機制方面。首先，持續深化“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，加快政府職能轉變，整改“投資出政績”的政績考核體系，理順政府與市場的關系，精確政府投資的邊界，充分發揮市場的決定性作用。其次，加快現代財政制度的構建，實現財政預算完整、公開，在投資領域明確中央和地方的投資事權和支出責任劃分，適時將部分投資事權和支出責任上移，有效減輕地方政府投資壓力，為化解地方政府債務風險奠定基礎。最后，要通過深化國有企業改革，加快地方政府融資平臺公司的轉型升級，有效緩解公共領域投融資的“政企不分”現象，為構建規范有序的地方政府舉債機制掃除障礙。

2.穩步推進引入民間資本的法律法規，有效促進公益性項目融資的多元化。有效的法律體制是在公共領域引入社會資本投資、建設和運營，以及提高公共服務效率和質量的重要保障。著眼于未來，結合目前正在開展的法治政府建設契機，加快構建更為公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，積極穩妥地推進PPP立法，在公共領域打破國有壟斷的局面，吸引合格規范的社會資本。尤其要注重掃清民間資本進入的各項障礙，切實保護產權收益。這將為地方公益性項目多元化股權融資提供有效保障，不但能夠有效緩解地方政府債務融資壓力，也能夠提高公益性項目的建設、運營效率。

3.加強投資管理，提高地方政府投資的有效性。政府投融資的風險很大程度上來自投資和融資的不匹配、不協調，因此管控風險需要管控投資。管控政府投資不僅要明確投資范圍，而且要通過加強投資管理來提高投資的有效性，有必要構建投資規劃和財政規劃的協調機制。

就現實情況來看，我國政府投資的效率有很大的提升空間。各級政府部門職能交叉、重疊，職權劃分不清，投資決策隨意性強，投資管理質量不高。低水平的重復建設、盲目報批、工程質量低劣、尋租腐敗等現象屢見不鮮，“形象工程”“政績工程”時有發生，而對真正服務于百姓的公益性投資卻依然處于“補短板”狀態。政府投資雖受多部門監管，但在實際過程中卻存在著監管不到位、問責乏力等情況。這導致有限的財政資源無法實現最優配置，從而嚴重制約了政府投資效率的有效提高，也因“事倍功半”催生了大量的不必要的市場化融資，積累了較多的財政風險。鑒于此，為了提高政府投資的有效性，中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》提出：“依據國民經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接，統籌安排、規范使用各類政府投資資金。依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資”。這些要求為提高政府投資的有效性指明了方向。

（1）編制政府投資計劃。地方政府承擔著與民生息息相關的公益性基礎設施建設重任，必然面臨著規模巨大的投資需求。但有效的投資必須充分參考財政能力的約束，否則就可能陷入債務危機，欲速則不達。公益性基礎設施建設因為項目生命周期長、資金需求規模大，項目支出通常會跨年度發生，變數比較大，決策有難度，所以必須經過更加科學的決策和嚴格謹慎的管理。在一些成熟的市場經濟國家，地方政府的投資決策需要經過廣泛的民眾參與和時間檢驗，才能列入預算，開工上馬。例如，美國地方政府的投資項目除需要較為廣泛的民眾參與決策之外，還需要列入資本改善計劃（CIP）進行為期5～6年的滾動，經過時間考驗才能正式列入資本預算[5]。2016年7月，中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》也明確要求：“編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接”，并且“依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策，編制政府投資年度計劃”。這樣做的目的在于發揮投資的關鍵性作用和提高投資的有效性，也有助于更為從容合理地統籌安排、規范使用各類政府投資資金，減少不必要的債務負擔，把控好債務風險。基于此，應該適時加強地方政府中長期投融資規劃，其內容包括擬投資的各類公益性設施建設和大型維修項目總投資、建設內容、融資方式、還款來源、建設和還款進度等。中長期投融資規劃要在既定的期間內（如3年）不斷滾動優化，并將信息公開，便于社會監督，從而為資本預算的編制和執行奠定更為堅實的基礎。

（2）編制中期財政規劃，并與政府投資計劃相銜接。西方發達國家從20世紀60年代起就開始編制中長期財政規劃，目標在于防范未來的財政風險、維持財政政策的可持續性、提高政府政財紀律性與政府治理的透明度、保證經濟發展戰略的優先性等。中長期財政規劃的時間跨度一般為3～5年，能夠有效克服年度預算與長遠規劃難以有效對接的局限性。2015年國務院發布了《關于實行中期財政規劃管理的意見》，要求實行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡機制。中期財政規劃要涵蓋政府綜合財力，與政府投資規劃遙相呼應，有助于將政府投資規模與財政中長期承受能力相匹配。與此同時，凡是涉及財政政策和資金支持的金融政策，都要與中期財政規劃相銜接。

4.在化解地方政府債務風險時財政金融要防范“次生風險”產生。地方政府債務風險是多年累積的結果，化解債務風險也不可能一蹴而就，否則容易引發“風險處置風險”，因此債務風險的化解既要積極也要穩妥，把握好節奏。

（1）要正確看待債務規模和債務風險的關系，始終將穩步控制和降低債務風險作為著力點，將債務規模的增長速度控制在GDP增速和地方政府綜合財力增速之內，逐步收斂風險。如果一味壓縮債務余額規模，在現行框架下很可能會引起基建投資急速下降，引發經濟下行風險，甚至會進一步觸及財政“保民生、保運轉”的底線。

（2）要正確看待地方政府法定債務和隱性債務之間的“此消彼長”關系，在把控總體債務風險的同時，適度加大法定債券的發行力度，以滿足地方政府合理債務融資的需要，為“遏制地方政府隱性債務增量、逐步化解存量”提供必要的條件。

（3）要協調財政與金融政策，形成政策合力，有序化解債務風險。統籌把握財政、金融政策的節奏和力度，高度警惕“去杠桿”過程中的“次生風險”，處理好防風險和促發展之間的關系。一方面，財政要在確保正常履行其應有職能的同時，積極出臺有效措施統籌財政資源，努力化解債務風險；另一方面，金融政策也要兼顧財政化解債務風險的承受能力，協調好貨幣政策和宏觀審慎監管的關系，積極保障合理充裕的流動性，保障融資平臺在轉型過程中和轉型后的合理再融資需求，避免陷入“財政懸崖”困境，觸發不必要的次生性財政債務風險。