山東省水土保持工作40年成效與啟示

凌九平

(山東省水利廳水土保持處，山東 濟南 250013)

山東地處黃河下游，跨黃、淮、海三大流域，國土總面積15.79萬km2，總人口1億人，人均耕地面積約0.073 hm2(1.1畝)，人均水資源占有量315 m3，僅為全國平均水平的1/6，人多地少、水資源短缺是山東的基本省情，因此搞好水土保持工作十分重要。40年來，沐浴著改革開放的春風，山東水土保持事業在幾代人矢志不渝艱苦奮斗中不斷發展前行，治水保土的累累碩果再造了齊魯秀美山川。系統總結改革開放以來山東省水土保持工作的成效與經驗，對于在新起點上推動山東水土保持事業新發展，加快建設天更藍、地更綠、水更清、環境更優美的生態美麗山東，具有重要的現實意義。

1 山東省水土流失動態變化

1.1 三次水土流失普查(調查)情況

20世紀80年代中期，山東省組織了第一次水土流失遙感普查。結果顯示，全省有水土流失面積63 536 km2，占國土總面積的40.5%，其中輕度水土流失面積18 288 km2、中度22 860 km2、強烈13 893 km2、極強烈6 431 km2、劇烈2 064 km2。水土流失類型主要為水力侵蝕和風力侵蝕，其中：水力侵蝕面積5.2萬km2，主要分布在魯中南中低山丘陵和膠東半島地區；風力侵蝕面積1.15萬km2，主要分布在魯西北黃泛平原區與濱海地帶。

20世紀90年代末，全省第二次水土流失遙感普查結果顯示，全省水土流失面積為35 987 km2。2010年，據山東省水利科學研究院遙感調查結果，全省水土流失面積為29 184 km2。后兩次普查(調查)結果中水土流失類型及其分布規律與第一次基本相同。

1.2 水土流失演變分析

根據全省三次水土流失普查(調查)結果(表1)，從第一次水土流失普查至第三次水土流失調查約25年間，全省水土流失面積總體呈下降趨勢，其中前15年水土流失面積年均減少1 837 km2，后10年內年均減少約680 km2。這說明，多年來全省不斷加大水土流失防治力度，水土流失面積逐年減少，但同時容易治理面積也逐年減少，剩下的是較難治理的“硬骨頭”，導致年均水土流失面積減少量呈下降趨勢，治理速度有所放緩。

1.3 水土流失特點分析

根據水利部公布的全國第二次水土流失遙感調查結果，山東省水土流失面積為35 987 km2，在全國31個省區排名第十八位，水土流失面積占全省面積比例約為22.79%，在全國排名第十六位。從上述數據看，山東水土流失似乎不太嚴重。但省內山丘區絕大部分地區土層厚度只有30～50 cm，以每年流失1～2 mm的速度計算，若任其發展，那么數十年后可耕作土地將損毀殆盡，這對人地矛盾十分突出、生態環境壓力巨大的山東來說非?？膳?。另外，從東部地區10省市來看，山東水土流失總面積、流失面積占國土面積比例分別位列第二、三位，屬水土流失較嚴重省份，因此加強水土流失治理勢在必行且迫在眉睫。

2 山東省水土保持工作成效

2.1 發展歷程概述

山東水土保持發展歷程大致分為3個階段。

(1)試點探索階段。改革開放初期，隨著農村經濟體制改革的深入推進，全省水土保持工作逐漸改變過去的一村一社結合農田基本建設的治理方式，推廣以小流域為單元的承包治理。省財政從1980年開始，每年拿出一定的專項資金，對面上小流域治理進行重點扶持，示范帶動全省水土流失治理工作的開展。1986—1992年國家在山東實施了兩期以工代賑項目，用于沂蒙山區等水土流失嚴重地區治理。水利部黃河水利委員會、淮河水利委員會、海河水利委員會等流域機構也先后實施了一些試點示范性的小流域治理項目。水土保持法頒布后，山東頒布實施了《山東省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，標志著全省水土保持工作進入法制化軌道。水土保持預防監督工作也逐步受到重視，從1991年開始在全省79個縣(市、區)分4批開展了為期8年的監督執法試點工作，從1995年起全面開展審批生產建設項目水土保持方案、收取水土保持設施補償費、案件查處等工作。

表1 山東省17個地級市水土流失面積變化對比 km2

(2)快速發展階段。1997年，黨和國家領導人多次就水土流失治理問題作出重要批示。當年11月，山東省委省政府在臨沂市召開會議研究加強水土綜合治理工作，省委書記、省長出席會議并講話，會后印發了省委省政府《關于加強水土綜合治理建設生態農業的決定》，提出了全省水土綜合治理“10年初見成效，20年大見成效”的奮斗目標。第二年，長江流域發生大洪水，國家開始加大水土流失治理投入。經過前期試點經驗積累，監督管理工作逐步走向規范化軌道，全省水土保持工作進入防治并重、快速發展的新階段。國家在山東省內先后啟動實施了中央財政預算內專項資金水土保持項目、黃河水土保持生態工程、淮河流域水土保持重點工程等水土流失治理工程，省財政也不斷加大水土流失治理投入。此外，隨著市場經濟的深入發展，民營水土保持也迅速發展起來，出現了“企業加農戶”、產業合作社等多種治理形式。各級水土保持方案審批數量逐年增長，特別是2009年起在95個縣開展監督管理能力建設活動之后，縣級生產建設項目監督管理能力顯著增強，水土保持“三權”落實取得顯著成效。

(3)提檔升級階段。2014年《山東省水土保持條例》正式頒布施行。該條例針對山東實際，進一步提高了水土保持工作要求，制定了許多更加系統完備、科學規范的政策規定，標志著全省水土保持事業進入新的歷史發展時期。各級財政投入顯著加大，近5年省以上財政投入年均約2億元，相當于1998—2013年平均值的4倍。2017年山東省政府出臺涉農資金整合意見，其他部門涉農資金也可用于水土保持工作，有利于進一步提高水土流失綜合治理的標準和質量。隨著“放管服”改革的深入推進，水土保持監督管理更加深入具體，水土保持方案審批事中事后監管得到全面加強，監督檢查實現常態化，水土保持設施驗收率逐步提高。重點工程“圖斑精細化”管理和生產建設項目“天地一體化”監管等信息化技術的應用，推動了水土保持管理效率和水平大幅提高。從工作成效、社會影響等多個角度看，最近幾年都是山東水土保持事業發展的歷史最好時期。

2.2 主要成效

通過多年堅持不懈開展水土保持工作，建立了行之有效的水土流失治理和預防保護制度體系及工作機制，全省水土流失狀況明顯改善，進入江河湖庫的泥沙顯著減少，林草植被得到有效保護與恢復，水土保持在保護資源、改善生態、服務民生等方面發揮了難以替代的重要作用。

2.2.1 水土保持頂層設計基本完成，為未來發展奠定了良好基礎

一是法規配套體系全面建立?！渡綎|省水土保持條例》的頒布，是山東水土保持發展歷史上具有里程碑意義的事件。圍繞貫徹《中華人民共和國水土保持法》和《山東省水土保持條例》，省水利廳單獨或聯合省直相關部門及時修訂完善或制定出臺了生產建設項目水土保持方案審批管理、水土保持補償費征收使用管理等規范性文件，各設區市、縣(市、區)也都積極落實中央和省級層面的法規制度，修訂出臺了相關規范性文件。水土保持工作的法制化、規范化建設得到了全面加強。二是制定實施新一輪水土保持規劃。2016年11月，《山東省水土保持規劃(2016—2030年)》獲省政府批復，之后由省水利廳、發改委、財政廳等7個省直部門聯合印發各地執行。該規劃在全面分析全省水土流失現狀和經濟社會發展需求的基礎上，確定了今后15年全省水土流失防治總體目標、工作布局和主要工作任務。各設區市、縣(市、區)也都制定水土保持規劃，由同級政府批復。這是山東歷史上各級水土保持規劃首次獲同級政府批復。

2.2.2 水土流失得到有效治理，水土保持綜合效益凸顯

全省水土流失面積由改革開放之初的6.4萬km2減少到目前的約2萬km2，成績巨大。根據全國第一次水利普查成果推算，全省各項水土保持措施每年可減少土壤流失1億t，增加蓄水保水27億m3。在水土流失嚴重的沂蒙山區，通過系統、重點治理，林草覆蓋率較高的小流域，基本都能做到“小雨不下山，大雨不成災”；在魯西、魯北黃泛平原區，通過大力整地改土、建設防風林帶，從根本上避免了嚴重風沙危害，“大風一刮沙滿天，種的莊稼連根端”的現象一去不返。水土流失綜合治理不僅有效減輕了水旱災害，保護了水土資源，還帶動了農民致富、美化了農村生態環境，推動廣大農村走上了生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路。

2.2.3 初步建立了行之有效的監督保護機制，人為水土流失逐步得到控制

山東是經濟大省，工業化、城鎮化的迅速推進不可避免地帶來了巨大的水土流失隱患。各級水利部門依法履職，扭住生產建設項目開工前水土保持方案報批、開工后水土保持方案落實不放松，朝著源頭嚴防、過程嚴管不斷發力，深入推動水土保持“三同時”制度落實，初步遏制了人為新增水土流失面積不斷增大的趨勢。目前，全省每年審批水土保持方案2 000多項，收取水土保持補償費5億多元，生產建設項目水土保持方案編報率、落實率和水土保持設施驗收率逐年提高，其中大中型生產建設項目水土保持方案基本能做到應編盡編。生產建設單位落實水土保持法律責任的主動性明顯增強，“動土必保土”的意識逐步深入人心。

2.2.4 水土保持監測初見成效，基礎支撐作用不斷增強

省級及各設區市成立了水土保持監測機構，初步建立了覆蓋不同水土流失類型的全省水土保持監測網絡。全省建成水土保持監測站點30處，其中小流域綜合觀測場2處、流域控制站9處、坡面徑流場18處、風蝕監測點1處。在前期縣級行政區域開展試點的基礎上，生產建設項目“天地一體化”監管和區域水土流失動態監測順利推進，即將在全省范圍內實現，這將為水土保持工作開展和目標責任考核提供有力支撐。

3 山東省水土保持經驗與啟示

山東干部群眾在幾十年同水土流失作斗爭的過程中，不斷創新思路和做法，走出了一條符合山東實際的成功路子，積累了許多成功經驗。

3.1 政府大力扶持水土保持項目建設，發揮示范帶動作用

水利部門聯合財政、發改等部門，制定管理制度，加強水土保持項目建設管理，建設精品工程。在積極爭取實施國家水土保持重點工程的同時，山東各級財政也不斷加大水土保持財政投入，開展山丘區水土保持小流域和平原區風沙片綜合治理。水土保持工程的實施，讓跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，經濟效益明顯，更帶動農民群眾自發開展水土流失治理，在項目區周邊起到良好的輻射帶動作用。同時，水土保持項目還帶去了專業的水土流失防治技術，深刻改變了農民群眾的傳統耕作方式，在推動水土保持工作中發揮著難以替代的“引子”作用。此外，政府項目還解決了一家一戶想干而不好干的事情，如修建塘壩、攔河壩、大型水池等蓄水設施。在山東這樣一個缺水地區，引水的問題解決了，其他的水土保持措施就會自然跟進，輻射作用明顯。

實踐表明，水土保持工程的特點決定了它是一項公益性的工程，政府投入能起到“四兩撥千斤”的作用，是必不可少和難以替代的。

3.2 把經濟效益放在突出位置，調動群眾水土流失治理積極性

各地在推進水土流失治理過程中，按照“一河清泉水、一條經濟帶、一根產業鏈、一道風景線”的治理思路，因地制宜、因勢利導，發展優勢產業，宜農則農、宜林則林、宜果則果，充分調動了農民群眾的積極性。特別是深入實施“一鄉一品”“一縣一品”等發展策略后，全省經濟林果產業得到了迅速發展，膠東的蘋果、櫻桃，魯中南的蜜桃、核桃、金銀花，魯西北的棗、梨等享譽全國。魯西北地區還結合防護林建設，大力發展速生楊相關產業。魯中南山丘區改革開放初期是山東貧困縣最集中的地區，主要通過持續發展林果生產，10個重點貧困縣一舉甩掉了窮帽子，將良好的水土資源轉變為農村經濟發展的優勢，生動詮釋了“水土保持是山區發展的生命線”的深刻內涵。此外，大面積建設經濟林果還有一個優點就是地表覆蓋持續時間長、水土保持效果優良，這在魯西北風沙區尤為明顯。

實踐表明，只要能讓群眾從中實實在在受益，就會激發千百萬農民群眾治理水土流失的不竭動力，“我要干”的效果遠比“要我干”更好且更持久。

3.3 大力發展民營水土保持，廣泛吸引社會投入

山東省主要通過兩種途徑深入推進民營水土保持。一是鼓勵承包“四荒”搞治理開發。在改革開放之初，承包租賃“四荒”搞開發就在全省廣泛推廣開來。1999、2011年，省政府辦公廳兩次下發文件，鼓勵各地出臺優惠政策推進“四荒”治理開發，同時對做好水土流失防治提出要求。二是鼓勵建設小型水利水保工程。省政府辦公廳1999年下發《山東省小型水利工程產權制度改革暫行辦法》，實行誰投資、誰所有、誰管理、誰受益，鼓勵建設小型蓄水工程等水利設施。

民營水土保持有諸多優點。一是彌補了政府投入的不足。生態治理開發相關產業方興未艾，民營資本投資潛力巨大。二是治理標準高?；趯α己媒洕б婧蜕鷳B效益的追求，民營資本治理投入標準一般為政府投入標準的數十倍甚至更多，比如淄博一企業家承包荒山2.4 km2，投入資金就高達2億元。三是管護效果好。民營資本投入后，一般都有專人管護，管護和治理效果較好。

實踐表明，民營水土保持是水土流失治理的一支重要“生力軍”，是新時期水土保持發展的一個重要方向，需要加強引導使其不斷發展壯大。

3.4 強化生產建設活動監管，以防促治

一是嚴把源頭關，搞好水土保持方案審批。在很多市、縣，水利部門和環保、發改等部門聯動，實行建設項目前期設計“聯審聯批”制，杜絕未批先建行為。二是強化過程監管，嚴控人為水土流失。壓實屬地管理責任，堅持執法重心下移，以縣級管理為主，推動落實對縣級行政區內各級審批的生產建設項目每年至少檢查一次的制度。設區市及省級水利部門，對跨行政區域的項目及其他重點項目加強監督。創新督導方式，將現場檢查與書面檢查、集中培訓、約談等有機結合起來。三是采取強力措施，震懾違法違規行為。對拒不履行法定義務的，采取責令限期改正、限批水土保持方案及行政處罰等措施。懾于強大壓力，近年來全省公路、鐵路等行業建設項目開始逐步繳納水土保持補償費，落實監測監理及水土保持設施驗收工作。近3年省級收取補償費5億元，很大一部分都是追繳的欠款。

實踐表明，預防保護是搞好治理的基礎，搞好水土保持，必須牢牢把握預防為主的工作方針，把監督管理放在重中之重，一以貫之地抓好監督執法。

3.5 堅持不懈搞好宣傳，提高社會水土保持意識

各級都把宣傳教育作為水土保持工作的一項重要內容，常抓常新。每年在重要紀念日前后集中組織開展形式多樣的宣傳活動。《山東省水土保持條例》頒布和省級水土保持規劃獲批，省政府都舉行了新聞發布會。以水土流失較為嚴重、水土保持氛圍最為濃厚的臨沂市為例，自2010年開始，臨沂市就在全國較早開展水土保持進黨?；顒硬猿种两?；編制了中小學生《水土保持知識讀本》，推動水土保持“進課堂”；拍攝了以水土保持為題材的電視連續劇。全省11個市建成國家級水土保持科技示范園15處，面向機關和企事業單位職工、大中小學生等廣泛深入開展水土保持國策宣傳教育，社會反響良好。

實踐表明，思想是行動的先導，只有堅持不懈地搞好宣傳教育，才能提高領導干部和社會公眾的思想認識，進而獲取社會各方面的廣泛支持和參與。

4 結 語

40年來，在黨和政府的堅強領導和全省上下的共同努力下，山東水土流失狀況實現根本好轉，水土資源的有效保護支撐和保障了全省經濟社會持續快速發展。放眼未來，有理由相信，在生態文明理念越來越深入人心的背景下，在開創社會主義生態文明新時代的道路上，山東水土保持事業一定能再創新的輝煌。