轉型發展的不確定性與試點推廣機制

[摘要] 本文從不確定性理論視角來認識我國改革開放40年來的經濟轉型發展實踐，認為高不確定性是經濟轉型發展的特殊性，試點推廣機制成為降低這種不確定性的有效方式。文章分析了新時期我國高質量發展面臨的新變化，討論了新時期試點推廣機制的新走勢，提出了適應這種新走勢的幾點建議。

[關鍵詞] 經濟轉型發展 不確定性 試點推廣機制

[中圖分類號] F121 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）05-0007-05

[作者簡介] 王珺（1958 —），河北唐山人，博士，教授，享受國務院政府特殊津貼，廣東省政協經濟委員會主任，廣東省社會科學院院長，《南方經濟》雜志主編，廣東經濟學會會長，研究方向：轉型經濟、制度經濟學、企業理論、企業集群理論等。

改革開放40年來，我國經濟發展水平發生了巨大變化。截至2017年底，國內生產總值年均增長率9.5%，占世界經濟的比重從1.8%提高到了15%左右；人均國內生產總值與全球人均生產總值之比從12%左右提高到90%左右；出口額為2.26萬億美元，占全球出口總額17.32萬億美元的13%左右，位居世界首位。這些變化是在我國經濟轉型發展的背景下通過持續改革開放取得的。科學總結40年來我國改革開放的實踐過程，不僅對于深刻認識我國經濟發展的經驗，而且對于進一步全面深化改革都具有重大意義。

一、試點推廣機制產生于經濟轉型的不確定性

理解經濟轉型發展要從不確定性入手。經濟學意義上的不確定性概念首先是由約100年前美國經濟學家富蘭克 . 奈特（Frank Hyneman Knight）提出來的。他對風險與不確定性做了區分，并認為，風險是用一種能夠推導出結果的概率分布的狀態，而不確定性并不存在這種概率分布的狀態，它是人們缺乏對事件的基本知識和對事件的結果知之甚少，不可能通過現有的理論或經驗進行預見和定量分析 。經濟轉型是由人們熟悉的、習慣了的經濟體制向不熟悉的體制轉變，這本身就存在著不確定性。

經濟轉型作為制度變遷的一種類型，既存在著制度變遷中都有的不確定性，也有一些轉型中才有的特性，這包含了三個方面，一是人們對新體制的認識是隨著實踐—認識—再實踐—再認識的過程循環上升，不斷深化的過程。建立在這個認識深化基礎上的經濟轉軌政策也是不斷調整的。二是經濟轉型既是一個行進中調整的過程，也是一個多目標協調的過程。從前者看，經濟轉型就像是一列行進中的火車，只能在運行中轉軌，而不是一部機器，讓它停下來進行檢修，更換主要的零部件等。美國伯克利加州大學經濟學教授熱諾爾 . 羅蘭（Gerard Roland）指出，經濟轉型只能在經濟有序運行條件下，促使經濟運行機制發生轉變。從后者看，多目標協調包括了政府與市場、體制轉型與經濟增長、效率提高與分配公平、發展經濟與生態環保之間的關系等，多目標協調的含義就是不能在處理這些關系中僅僅考慮某一個方面，而忽視了另一個方面。三是人們對經濟轉型的時機與條件的認知與把握。哈耶克（1945）早在70多年前就區分了兩種知識，一種是與一般規則和原理相關的知識，諸如規律性的科學知識等，另一種是與特定時間與環境相關的知識，諸如時機與條件等。在他看來，前一種知識主要引起理論家的興趣，而后一種知識才是決定結果的關鍵知識。同樣的經濟政策，在不同的條件下，效果可能是不一樣的。比如說，“公司+農戶”的農業生產組織方式在20世紀80年代一些地區就出現了，但是沒有持續下去，相反，進入21世紀后卻得到了快速發展。一個重要的原因是支撐的技術與合約條件發生了變化。問題在于，如何識別與把握這些時機與條件。由于社會科學實踐不同于自然科學試驗，當一項政策的結果無法事先把握的時候，政策的選擇與制定就變得困難。因此，對于決策者來說，選擇有效的變革路徑，對于在不確定性減至最低情況下實現轉型目標是十分重要的。

如何降低經濟轉型的不確定性？諾思（Duoglass C.North，2008）闡釋了制度變遷的一般過程，他把企業家作為這個過程的引致力量。他認為，“當企業家為了提升自己的經濟與政治地位而尋求變革時，所形成的制度體系對他們的選擇施加了嚴格的約束，破除這些約束推動了制度體系的變更，而制度體系的變更又修正了他們對現實的認知，這種認知的改變又引致企業家在制度變遷中努力提高自身的地位”。問題在于，當現實缺少企業家隊伍時，這種方式就變得十分有限了。在這種情況下，要發動變革，只能更多地靠政策與制度制定者。現實中自上而下的變革體現了這個邏輯。而這些政策制定者能否在不確定的環境中引導人們的行動朝著預期的目標靠近，只有通過學習來降低不確定性。阿爾欽（Alchain，1950）認為，在不確定的環境下，通過兩種學習，可以降低不確定性。一是模仿式學習，二是試錯式學習。歷史事實表明，幾乎沒有一個模仿者在照搬標桿經驗時超過了標桿。凡是后來居上的模仿者都是結合了本土文化、歷史特點與時代需要的結果。而試錯式學習是與特定的環境與條件變化相適應的一種干中學方式，它積累了部分解決問題的經驗與教訓，避免更多的人走彎路。試錯有全局性試錯與局部性試錯兩種，相對于全局性試錯來說，如果局部性試驗失誤了，那么不會影響全局，因而局部性試錯相對風險較低一些。如果這個試驗成功了，那么，取得的經驗可推廣至全局。這就是本文所說的試點推廣機制。當然，這種機制也會產生雙軌制問題，這是由局部性探索新體制與全局性使用舊體制并存決定的。要盡力降低雙軌制產生的不利影響，最有效的辦法是縮短試點時間，及時總結經驗，加快向全局推廣。

二、40年來的試點推廣實踐

我國逐步確立加快新時期經濟發展必須實現三大轉變，即從農業社會轉向工業社會，從封閉經濟走向開放經濟，從計劃經濟轉變為市場經濟。如何推進這三大轉變？從世界各國的歷史發展與制度變遷看，幾乎沒有一個國家和地區在其發展的各個階段中是同時推進這三大轉變的，大多數國家的轉型發展只是集中在一個或兩個方面。因此，在我國的經濟轉型中，沒有現成的經驗可參照與模仿。那么，如何進行有效的改革探索呢？試點推廣機制是一種有效的方式。

40年來我國改革開放的實踐也是沿著試點推廣機制展開的。這種試點包含了兩種方式，即自發試驗與授權試點，或者說，我國經濟轉型發展是自發試驗與授權試點相結合的過程。所謂自發試驗，就是經營主體為爭取獲利機會自發倡導和組織實施對現行制度安排的變更或替代，創造新的制度，這是經營主體在追求由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性制度變遷，既然是一種試驗，還沒有稱為制度變遷，是因為經營主體的創新活動還需要得到作為第二行動主體的政府的支持。按照戴維斯、諾思（1971）的定義，制度變遷需要兩個行動團體的共同努力，而試驗僅僅是第一行動團體的努力，還沒有得到作為第二行動主體的政府的認可與幫助。所以，自發試驗是作為第一行動團體的個人與企業自發變革的自下而上過程。

我國經濟改革的自發試驗是從農村聯產承包責任制開始的。最早實行包產到戶的地方是四川省蓬溪縣群利鎮一個名為“九龍坡”的小山村。兩年后的1978年，安徽省小崗村也實行了包產到戶的改革。另一個自發試驗的案例是90年代中期廣東順德與山東諸城等地率先開展的中小企業產權制度改革。

授權試點是國家授權一些地方、企業與行業率先進行改革試點。80年代初期，在對國企下放經營自主權基礎上，國務院篩選了一些城市進行經濟體制改革綜合試點。1981年10月，擁有24.3萬人口的湖北小城沙市成為第一個試點城市。1982年3月，江蘇省常州市成為第二個試點城市，1983年2月，四川省重慶市成為參與綜合改革試點的第一個大城市。同年5月，武漢、沈陽、大連、哈爾濱、廣州及西安等幾百萬人口以上的大城市也相繼加入改革試驗的隊伍。這些試點的做法主要是，允許企業自訂生產計劃，允許企業對員工進行彈性管理以及引進經營責任制等。對于企業來說，一旦突破了計劃的約束，在計劃外進行生產，就不得不受到市場力量的支配。80年代中后期推行的“雙軌制”與這些地方試點是分不開的。

具有深遠意義的授權試點是我國在廣東與福建創辦的四個經濟特區。為了更好地吸引外資與技術，經濟特區采用了與內地不同的體制，即主要實行市場調節。這使經濟特區實際上成為了我國市場化改革的試驗場。在隨后的現實發展中，經濟特區也很好地扮演了先行先試的引領者角色。

首批經濟特區取得初步成功后，我國于1984年決定開放14個沿海城市，以吸引更多的海外投資。1985年，國務院批準了珠江三角洲、長江三角洲與閩南三角地區、遼東半島、山東半島、環渤海地區等沿海經濟開放區。1988年，又批準了海南島作為經濟特區，1992年進一步開放開發上海浦東新區。2013年9月30日，國務院批復上海設立首個自由貿易試驗區。作為自由貿易試驗區，而不是自由貿易區，一個重要的區別就是在自由貿易試驗區內先行先試的政策與管理體制應該復制與推廣到更大的范圍與區域。正是基于這樣的理念，2014年底，又分別在天津、福建和廣東等地設立了三個自由貿易試驗區。2016年9月，國務院決定在遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西新設立7個自貿試驗區。2018年4月，又批準了海南島作為最大的自由貿易試驗區。這體現了試點推廣機制的探索作用。

三、新時期轉型發展的新變化

黨的十八大以來，我國經濟的增長動力、組織方式與改革重點都發生了變化。從增長動力上看，我國經濟正從要素投入驅動轉移到創新驅動發展上來。這種轉變是由三個方面的因素變化決定的。

一是社會主要矛盾的變化。改革開放初期，我國社會主要矛盾是人們日益增長的物質文化需要與落后生產力之間的矛盾，經過了40年來的生產力水平大幅度提高，已轉變為人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，我國經濟中的低端供給過剩與中高端供給短缺并存是發展不平衡中的突出問題。解決這個供求層次不匹配的問題既不能靠抑制需求以適應現有的供給體系，也不能靠擴大現有的供給規模，只能通過提高供給質量，促進新動能持續快速成長，實現高水平的供求平衡。這必須使增長動力從要素投入為主轉向創新驅動為主。只有加大創新發展力度，才能促進新動能成長，只有新動能快速成長，才能引導更多的資源流入到新動能上來，從而優化經濟結構。

二是我國經濟參與全球分工的要素變化。20世紀80年代以來，改革開放開啟了我國參與國際分工體系的大門，但是，在國際分工格局中處于中低端環節。這是因為，一方面擁有低成本要素的比較優勢，另一方面缺少進入中高端的自主技術。這使我國長期以來在國際分工中扮演“低成本世界工廠”的角色。隨著生產力持續發展，勞動力、土地以及資源投入等生產要素的國內成本都明顯提升了。與低收入國家和地區相比，我國逐步減弱了低成本競爭的比較優勢。在這種情況下，如果自主技術得不到有效供給，那么，低成本的生產環節被替代，向全球產業鏈中高端的生產環節攀升不上去，這就容易陷入轉型發展的陷阱。從外部環境看，美國單方面挑起的貿易戰給我國經濟以及世界經濟發展都增加了不確定因素。減少不確定因素，避免陷入轉型發展陷阱的關鍵不是如何保持低成本的比較優勢，而是向全球生產網絡中高端環節攀升的自主技術體系能否盡快地建立起來。這也必須要加快我國經濟的新技術體系供給。

三是技術供給方式的變化。在過去的追趕型發展中，我國大力發展的新興產業，諸如許多工業制品以及耐用消費品生產行業等，在發達經濟體中都已處于成熟產業階段。這些成熟產業中的大量專利已解除了保護期。對于發達經濟體來說，技術擴散成為其獲取收益的重要途徑。而我國憑借后發優勢，引進了發達經濟體中的大量成熟技術，并加以模仿與改良，推動了我國供給水平的提高。隨著我國與發達經濟體之間在產業技術等方面的差距不斷縮小，一方面在成熟產業中技術引進的空間日益減少，另一方面新時期我國要大力發展的戰略性新興產業，在發達經濟體中也正處于試驗、培育與成長期，即使有專利，也大都處于保護期。不可能再靠引進來解決新興產業的技術供給問題。只有依靠自主創新，才能實現新技術的有效供給，才能持續地走向領先者的角色。

從組織方式看，在傳統計劃經濟時期，我國被看成是以“塊塊”（地方各級政府）為主來組織經濟活動的，這與蘇聯以“條條”（中央各部委）為主組織經濟活動形成了較大的區別。改革開放以后，這種以“塊塊”為主的管理體制與財政分權改革相結合，增強了地方激勵，促進了分權競爭，支撐了地方性試點推廣機制的廣泛應用。經過了40年的市場化改革，生產要素跨地區、跨部門的持續聚集的流動，使地區之間經濟與產業聯系明顯增強，地區之間多層次、多功能的產業分工格局初步顯現。這說明，適應80年代和90年代地方試點的產業與經濟基礎已經發生了變化。新時期地方試點需要在更大范圍內進行。與此同時，基礎設施建設與互聯網發展提供了更大范圍試點的物質基礎與條件。

從改革重點來看，80年代初期，我國與世界上發達經濟體存在著較大的經濟與技術差距，為加快發展，我國形成了追趕型發展體制。這就是為實現追趕戰略而進行資源集中動員與配置的體制。這個體制具有三個明顯特征，一是“看得見的手”對資源進行直接或間接的配置，從而促進最有利于縮小與發達國家差距的行業得到最快的發展；二是以銀行為主的間接融資成為普遍方式，從而保證銀行動員的資金集中使用；三是大企業會受到重視。這種體制的有效性有兩個條件，一是追趕有標桿可借鑒，這就降低了政府選擇產業的不確定性。二是政府有集中資源的有效機制。否則，即使選對了產業，也缺乏資源投入，日本是這種體制的成功案例。當轉向創新發展階段，適應追趕型發展的體制機制在許多方面就變得不適應了。這表明，政府在選擇新產業時可參照的標桿減少了，自主探索的需求增大了，政府選擇具體產業的風險也增大了。所以，政府不是替代市場去選擇，而只是在市場激勵不足的時候，為其提供補充。比如說，由于不確定性的影響，市場對新興產業的投入可能偏少。要激勵市場對新項目與新產業更多投入，需要政府對新項目、新產業提供激勵與補貼，補貼的對象是特定的經濟活動或者技術變革（如低碳環保技術），而不是產業部門或企業。也要及時取消對失敗項目的支持，以便把資源從效率不高的經濟活動中解放出來。同時，為適應創新發展，也要大力發展直接融資渠道與平臺，由于創新的不確定性，以抵押方式從銀行獲得貸款是不現實的，只能更多地通過直接融資，如債券、股票等，開展以股權為特點的風險性投資。在這種情況下，提出的改革重點有三個方面，一是降低門檻，促使更多民間資本進入企業；二是把企業引導到創新活動中去，鼓勵創新型中小企業培育與成長；三是促使創新型企業加快成長，在產業中發揮龍頭作用。

四、試點推廣機制在新形勢下的運用

新時期的轉型發展需要加快構建與創新相適應的體制機制，這種體制機制的形成仍然需要試點推廣機制的廣泛應用。這是因為新體制機制不是憑空產生的，而是在總結實踐探索的基礎上逐步形成的。除了政府采取“先試水后規范”的鼓勵創新與包容試驗的態度外，試點推廣仍然是減少不確定性，推進制度建設的有效方式。

隨著環境與條件的變化，新時期的試點推廣方式具有了一些新特征。

一是更注重創新性試點。過去的試點是偏重于模仿性的，比如說，選擇一些離國際市場更近，與國際經濟聯系更緊密的地區作為開放試點，一方面可更多地引進外資與技術，彌補自身發展資源不足，另一方面更直接、更大范圍地觀察與參與適應國際通行的市場化運作，從而倒逼自身的體制變革，以便于更快、更好地適應這種國際化、市場化發展的需要。在走向創新發展階段，如何在融入全球產業鏈、價值鏈中不斷提升自身的地位，這需要吸引全球創新資源，所以，開放式創新合作試點變得日益重要。

二是更注重各地主題性試點與全局多樣化改革布局相結合。過去所選擇的試點往往被賦予了綜合性改革與發展使命，諸如對外開放、經濟運行、產業發展與體制改革等。現在的試點更多的是基于各地資源稟賦、產業基礎的差異，圍繞著新發展理念而設立的有地方特色的主題試點。當主題性試點遍地開花時，全國就形成了多樣化的改革格局。

三是更注重區域性經濟合作試點。過去的經濟試點主要集中在村、鎮等基層組織經濟活動上，這主要與發展水平、經濟活動范圍與組織規模等因素相關。隨著產業環節跨地區配置增多，生產要素跨地區流動擴大，區域之間的經濟合作日益緊密，以區域協調發展為重點的試點將會增加。諸如大城市與周邊中小城市之間的合作試點、長江經濟流域合作區、泛珠三角地區的跨省合作、粵港澳大灣區的“9+2”跨境合作等。如果說，新時期社會治理試點更注重網格化的社區與基層層面，那么經濟活動的試點將更偏重于更大范圍的合作試點，這有利于發揮試點對市場一體化建設的帶動作用。

四是更注重頂層設計指導下的試點。隨著我國經濟向高質量發展階段的轉變，改革也進入了深水區。這個深水區的突出特征就是系統性、全局性與協同性的改革任務增多了。無疑，這需要加強宏觀思考、頂層設計，換句話說，新時期任何一個地方的改革試點都離不開宏觀指導，與此同時，宏觀指導也需要加強與地方試驗互動。

五是更注重法律規則指導下的試點。通過法律手段調整各方利益，維護各方權益，成為新時期制度建設的基本特征。具體來說，對試點單位要按照法定程序給予先行先試的授權，試點單位取得的行之有效的成果也要及時上升為法律。近年來，一大批經過實踐證明比較成熟的改革經驗通過立法程序上升為國家意志，以法制方式、法制思維推進和保障了改革。

為使試點推廣機制在新時期的轉型發展中發揮有效的作用，建議一是對地方要增強激勵。在不確定性的環境下進行探索，需要有更大的勇氣與智慧，如果激勵不足，一個地方即使是試點，也難以取得預想的效果。二是在走向全面開放新體制中，自由貿易試驗區等試點地區仍然要發揮開放倒逼改革的推動作用，對標國際通行的規則，轉變政府職能，深化簡政放權，加快形成法治化、國際化與市場化的營商環境與公平統一的市場環境。三是順應新時期高質量發展與完善社會主義市場體制需要，聚集土地、勞動力與資本等要素市場發展中的突出問題，從實際出發，分類試點，多出可復制可推廣的經驗，帶動全國改革步伐。四是加快試點成果的轉化。如構建公平競爭的市場環境，促使企業向競爭對手學習；搭建交流平臺，創造試點者與其他組織之間的更多交流機會，使試點取得的行之有效的做法得到廣泛傳播。

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Abstract： From the perspective of Uncertainty Theory， this paper discusses the practice of transitional economic development in the past 40 years of Chinas reform and opening-up. Then， it underlines the high uncertainty as the particularity of transitional economic development and the pilot promotion mechanism as an effective way to reduce this uncertainty. It also analyzes the new changes in Chinas high-quality development in the new era， discusses the new trend of the pilot promotion mechanism in the new era， and finally gives several suggestions for adapting to this new trend.

Key words： Transitional Economic Development； Uncertainty； Pilot Promotion Mechanism

（收稿日期：2018-09-10 責任編輯：垠 喜）