精準扶貧與社會救助的融合治理

王士心 鎖羅曼

【摘要】精準扶貧與社會救助具有相同的目標邏輯和風險邏輯、一定的政策交叉和相同的“銜接點”、公共耦合屬性和顯著過渡特征，這使得兩者具有融合治理的“天然屬性”。但當前我國精準扶貧與社會救助的融合治理仍存在一些問題，需要創新信息采集與核查機制，加大社會救助與精準扶貧政策的集中性調整，建立反貧困標準動態聯動機制和信息共享機制。

【關鍵詞】精準扶貧 社會救助 國家治理 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村視察時，首次提出了“精準扶貧”。2014年2月，國務院公布了《社會救助暫行條例》，初步形成了全國社會救助制度。精準扶貧與社會救助均為我國反貧困制度建構中的重要維度，兩者的融合治理，對提高扶貧效果、實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

精準扶貧與社會救助融合治理的“天然屬性”

精準扶貧與社會救助具有相同的目標邏輯和風險邏輯。社會救助制度要求對社會主體中受到自然災害、失去勞動能力以及低收入的公民給予一定的生存保障，包含了一定的脫貧目標，能夠與反貧困進程中的階段任務緊密結合。通過社會救助，能夠在一定程度上實現貧困的減少。當前，我國社會救助與精準扶貧形成了較為復雜的治理機理，兩者之間的交互存在一定的風險，比如增加脫貧社會成本等。因此，精準扶貧與社會救助之間不僅有脫貧救助的目標邏輯，還有較為突出的風險邏輯。

精準扶貧與社會救助具有一定的政策交叉和相同的“銜接點”。在我國精準扶貧與社會救助工作的實施過程中，往往會出現包含同一反貧困目標的體系、制度以及項目，形成了一定的反貧困范式，即精準扶貧與社會救助的交互范式。綜觀當前我國社會的諸多反貧困政策，不管是精準扶貧，還是社會救助，均是對社會中某種貧困狀態的一種回應和處置。精準扶貧的目的在于脫貧，社會救助的目的在于救濟，前者具有反貧困功能，后者具有保障功能。通過社會救助輔助精準扶貧，能夠使兩個單獨的救助范式轉變成為交互整合的反貧困范式。

精準扶貧與社會救助具有公共耦合屬性和顯著過渡特征。西方有些研究者認為貧困是福利的缺乏，還有學者認為扶貧的實現是通過“扶智”來完成的，著重對無發展能力人群進行扶貧，同時輔以社會救助來避免貧困問題的加深。基于工具理性以及目標取向，隨著我國經濟發展水平的不斷提升，選擇式救助福利模式將轉變為普惠型社會福利模式。精準扶貧與社會救助分別從屬于以上兩種模式，因此存在著前后的過渡銜接關系，具有公共耦合屬性。

精準扶貧與社會救助融合治理存在的“瓶頸問題”

第一，精準扶貧與社會救助的融合治理在識別對象上存在“瓶頸問題”。首先，傳統的扶貧對象信息獲取主要依賴于個人申報、鄰里訪問、單位證明、社區評議、入戶調查等方式，然而這些方式并不能準確獲取存款、股票、房產、汽車等信息。低保工作執行與落實的過程中也存在監管不力、過程疏漏等情況，容易出現“錯保”“關系保”等。其次，社會救助對象信息搜集的工作量較大、成本較高，僅依靠社會救助部門很難高效完成。最后，除了精準識別較為困難外，還存在精準分類、精準幫扶等多項問題，導致精準扶貧的對接工作較為困難。

第二，精準扶貧與社會救助的融合治理在政策規劃上存在“瓶頸問題”。首先，社會救助政策的“碎片化”造成了實際工作的區域差別化、項目割裂化以及管理分散化。一些部門之間由于利益訴求差異較大，難以形成“合力”。其次，社會救助政策的“交叉化”造成了社會保障工作的重復問題。比如，社會救助制度和社會保障制度的交叉現象，有的特困人員同時被納入雙重救助范圍。

第三，精準扶貧與社會救助的融合治理在標準確定上存在“瓶頸問題”。精準扶貧與社會救助在標準上存在的差異，導致中央扶貧標準與地區扶貧標準難以有效銜接，部分地區國家標準高于地方標準，但也存在地方標準高于國家標準的現象。這種標準差異導致地方在扶貧過程中無法準確進行衡量與界定，難以用正確的標準識別貧困對象。同樣的，社會救助亦是如此，無法根據地區的差異設定對應的救助標準，容易出現社會救助不均衡問題。

第四，精準扶貧與社會救助的融合治理在信息共享上存在“瓶頸問題”。精準扶貧與社會救助在信息上具有不對稱性，這種不對稱主要是由于各部門之間的利益博弈產生的。不同部門在信息溝通上存在閉塞問題，尚未建立起有效的信息溝通機制。一個幫扶對象的確定需要由民政系統、稅務系統、工商系統、房產系統等多個部門進行審核與鑒定，但這些部門之間尚未建立起有效的溝通機制，容易出現幫扶偏差等問題。同時，部門之間聯系的欠缺，容易導致精準扶貧與社會救助融合治理的成本高、效率低。

精準扶貧與社會救助融合治理的優化路徑

第一，創新信息采集與核查機制，推動對象識別落地。為了保證精準扶貧與社會救助融合治理的流程運行暢通，應積極創新信息采集與核查機制，運用政府購買服務方式實現高效能、低成本的信息采集，從而更好地落實對象識別。首先，應建立共建共享的信息平臺，實現信息高效采集。信息平臺能夠為貧困戶建檔立卡工作配備共享數據庫，便于貧困戶認證，同時，也能夠優化各部門的相關救助信息，實現“有限”資源的“無限”利用，鞏固精準扶貧成果。其次，應構建信息核查機制。應由民政部門統一進行社工服務的購買，委托第三方社會組織實施，減輕信息核查壓力，讓扶貧工作落地落實。

第二，加大社會救助與精準扶貧政策的集中J性調整。精準扶貧與社會救助的融合治理，應去除兩者之間的交叉重復部分，實現集中性調整。首先，應建立社會救助反貧困安全網，將功能單一的社會救助政策進行整合，使之與反貧困安全網絡融合，做好精準扶貧激勵、協調的補差工作。其次，避免反貧困的疊加。對此，各地應加強審核工作，去除社會救助與精準扶貧工作的重復部分。最后，應建立“階梯式”的有序治理模式。社會救助應作為一種兜底功能存在，與社會保險、社會福利等有效銜接，從低到高逐層保障，進而與精準扶貧進一步融合。

第三，建立反貧困標準動態聯動機制。當前，精準扶貧與社會救助之間存在標準上的交叉以及不協調問題，出現了脫序斷裂現象。為了進一步提高反貧困效率，建立反貧困標準動態聯動機制勢在必行。首先，應充分貫徹“兩線合一”，實行低保標準與扶貧標準統一設定，建立低保戶脫貧系統，并將其與精準脫貧緊密融合，做到統一標準、統一政策。其次，應加強醫療救助與扶貧開發相結合，避免出現貧困戶因病返貧或者因病致貧。最后，應構建農村低保標準與國家扶貧標準聯動機制，適時進行標準調整，并接受社會監督。

第四，構建新時代信息共享機制，打破“信息孤島”。為了進一步提高精準扶貧與社會救助的融合治理效果，應構建新時代信息共享機制。首先，應打造統一的互聯互通精準扶貧信息平臺，實現各精準扶貧部門的信息共享，做到分工明確，提高精準扶貧與社會救助融合治理效率。其次，應促進機構重組以及流程再造，打破各部分之間的利益壁壘，建立信息共享機制。最后，應建立精準扶貧與社會救助融合治理的配套社會服務。

（作者均為河北金融學院金融創新與風險管理研究中心講師）

【注：本文系2017年度河北金融學院金融創新與風險管理研究中心開放基金重點項目“基于精準扶貧視角的社區金融創新模式比較研究”（項目編號：2017JDKF010）階段性成果】

【參考文獻】

①林閩銅：《我國農村精準扶貧的機理及其政策選擇》，《中國民政》，2016年第5期。

②甘燦業、王山：《精準扶貧的理論內涵、實踐困境及其路徑選擇》，《寧夏黨校學報》，2017年第4期。

③劉金接：《加大社會救助保障力度，助力脫貧攻堅》，《當代江西》，2018年第2期。

責編/孫渴 美編/李月敏