水利水電工程建設征地移民實物調查工作的思考

申燁紅，劉波波

(陜西省引漢濟渭工程建設有限公司，陜西 西安 710100)

水利水電工程建設征地移民實物指標調查是建設征地移民設計的重要組成部分，主要任務是查明征地范圍內各種涉及對象的數量和質量，為論證工程規模、工程設計方案比選、研究工程建設對地區經濟影響、編制征地移民投資概(估)算和進行征地移民規劃設計及實施等提供詳細可靠的基礎資料。是水利水電工程特別是大中型水利水電工程可行性研究報告階段必須進行的前期工作。

征地移民實物調查的主要工作是：合理確定征地移民調查范圍，收集征地區域的社會經濟資料，調查各項實物指標，提出調查成果，對調查成果匯總分析，編寫調查報告。

實物指標調查內容分農村、城(集)鎮、工業企業和專業項目等。其中農村調查項目包括人口、房屋及附屬建筑物、土地、水利設施、農副業設施和零星樹(果)木、墳墓、電話和有線電視等；城(集)鎮調查項目包括建成區用地、人口、房屋及附屬建筑物、工商業、市政設施及公用設施等；工業企業調查項目包括位置、占地面積、人口、房屋、設施、設備、主要產品年產量、年產值、年工資、年利潤和年稅收等主要技術經濟指標；專業項目調查包括交通運輸、電力、電信、廣播電視、水利水電、輸油輸氣等設施，以及農(林、牧、漁)場，礦產資源、文物古跡、水文站、測量設施、其他項目等。

我國已建、在建的許多大中型水利水電工程，多為省級重點工程或國家重點建設項目，具有社會影響大、占地面積大、涉及區域廣等特點，事關地方發展和廣大人民群眾的切身利益。而制約水利水電工程建設的最大瓶頸就是征地和移民安置工作[1- 6]。前期的征地移民實物調查工作，直接決定著后期征地移民安置的順利開展。近年來，許多學者針對在征地移民實物調查工作中遇到的問題，進行了研究[7- 12]。但是多以介紹實物指標調查各階段的工作流程、調查方法、調查工作特點，或結合實踐、或對照規范提出具體問題進行分析為主。缺少針對調查工作中面臨的普遍問題進行系統分析研究。

本文結合參與某大型水利工程征地移民實物調查的實踐，總結歸納在調查工作中普遍存在的問題，剖析原因，提出具體有效可行的應對措施。

1 征地移民實物調查流程和組織形式

國家對于大中型水利水電工程建設征地和移民安置工作出臺了專門的法律法規，國務院令第679號規定，工程占地區實物調查，由項目主管部門或者項目法人會同工程占地區所在地的地方人民政府實施，實物調查應當全面準確，調查結果經調查者和被調查者簽字認可并公示后，由有關地方人民政府簽署意見。

實物調查開始前，工程占地區所在地的省級人民政府應當發布通告，禁止在工程占地區新增建設項目和遷入人口，并對實物調查工作作出安排；工程定界、定線工作應該完成；可研報告應上報進行初審；《建設征地移民實物調查細則》應獲工程占地區所在地的省級移民辦批復。這些建設征地移民實物調查工作所需的前置要件全部完成后，在省級人民政府的統一安排下，方可進行實物調查工作。實物調查工作流程詳見圖1。

圖1 實物調查工作流程

征地移民實物調查工作的基本組織形式是：政府領導、分級負責、法人參與、縣為基礎。以政府為主體，法人及其委托的設計單位參與調查。具體的調查工作，可視參與調查工作人員的多少，對幾項調查內容同時展開調查，也可分別進行。

2 主要問題及原因分析

2.1 引漢濟渭輸配水工程征地移民實物調查工作

引漢濟渭工程是陜西省為解決關中、陜北水資源短缺，促進陜南、關中、陜北三大區域協調發展而決策實施的一項基礎性、全局性、戰略性、公益性水資源優化配置工程。由調水工程和輸配水工程組成。工程示意圖如圖2所示。

圖2 引漢濟渭工程示意圖

輸配水工程由黃池溝配水樞紐、南干線、北干線及支線工程組成，主要建設內容包括：新建配水樞紐1座，輸水干線2條，總長約310km，支線21條，總長約111km，以及完成以上主體工程所配套的相應設施和建設內容。工程建成后將解決關中地區渭河兩岸的西安、咸陽、渭南、楊凌等4個重點城市及其所轄的11個縣(市、區)、西咸新區的5個新城和1個工業園區的用水問題，受水區域總面積約13692km2，受益人口1411萬人。

本次征地移民實物調查主要是對輸配水工程黃池溝配水樞紐1座、干線2條、全長192.2km的工程建設征地區涉及的實物，進行調查、簽字認可和公示，以及政府確認工作。調查工作自2017年6月份開始，至9月份結束，歷經約3個月基本完成。

2.2 主要問題及原因分析

2.2.1 制度相對完善，實際執行困難

2006年國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》，且至今已經歷了三次修訂；2009年，國家又相繼出臺了《水利工程建設征地移民安置規劃設計規范》和《水利工程建設征地移民實物調查規范》，為水利水電工程建設征地移民實物調查及后期移民安置工作提供了制度保障。但是在實際調查過程中，由于多數基層工作人員及群眾接觸的項目多為房建、路、橋工程拆遷，對大中型水利水電工程的相關政策和規定不夠了解，對調查工作的程序和方法存在質疑，經常以房建、路橋項目的所謂“經驗”做法來進行水利工程實物調查工作，往往會對正常的調查工作造成一定障礙。

2.2.2 組織關系較混亂

征地移民實物調查工作的基本組織形式是：政府領導、分級負責、法人參與、縣為基礎。各調查小組應是由工程所在地政府部門主導成立，法人、法人委托的設計單位、涉及的各鄉鎮、專項工程管理單位等作為調查小組成員，共同參與調查。而在調查過程中，本應主動配合的鄉、鎮等單位，卻往往成為制約因素，實際角色顛倒，導致法人和設計單位實際承擔了較多責任，而起領導作用的市縣一級政府也很難對鄉鎮起到有效約束；此外，部分地方政府對調查工作不夠重視，在調查前的培訓中走過場，鄉鎮層面常隨意指認一人配合調查工作，有時調查人和參與培訓的人員甚至不是同一個人，導致參與調查的同志不夠理解相關政策，難以順利開展工作。

2.2.3 具體問題協調難度大

在調查過程中，由于部分村組及群眾對政策不理解、不認可，導致調查工作面對許多具體問題。如根據停建令的精神要求，禁止在占地范圍內改種經濟作物，而由于調查階段距開工實施的階段一般要幾年時間，且具體時間難以預測，不但限制了群眾在此期間出于正常利益追求而改變生產作物的積極性，而且也制約了群眾配合調查的積極性；此外，工程占地區內的部分墳墓由于修建其他工程被推平，既無墓碑也無墳頭，難以確定數量和權屬人，而墳墓又是在拆遷過程中最敏感也最棘手的項目之一，因此，調查階段若難以弄清楚，將給后期工作帶來很大壓力；企業調查內容包括企業固定資產、員工人數及戶口在廠人數、年產值、年利稅、年工資總額等具體指標，過于細致，有些涉及企業內部機密或敏感信息，企業不便也不愿提供，即使提供，有些數據在調查階段也難以評估其準確性。

2.2.4 賠償標準單一且未細化

各級地方政府根據實際情況，因地制宜地制定了一些配套政策措施，其客觀上推進了移民安置工作的順利進行，但也存在政策標準前后不一致，左右不協調等問題。如在土地調查中，各類果園按統一標準進行補償，但是受各地經濟情況及市場影響，不同品種果樹栽種成本、經濟效益千差萬別，但在賠償時卻是一個標準，難以讓群眾接受。

3 做好移民實物調查的對策

3.1 完善頂層設計

完善前期調查程序及制度，保證參與調查工作的各單位權責清晰，對每一階段的工作考慮時限約束，特別是調查工作完成后，政府簽署意見應約束時限，避免拖延，保證調查工作的時效性；完善后期征遷和移民安置補償機制和標準，建立硬性指標，確保行動與規范一致，保證前期調查工作與后期賠付工作的合理銜接，切實保障群眾利益；充分考慮調查時與賠付時的實物變化、物價上漲等因素，制定相應評判標準，對變更的實物在合理的范圍內予以追認或提高補償標準。

3.2 政府加強組織協調

政府在調查工作中起主導作用，應積極尋找高效完成調查工作的有力措施。在調查過程中，應加強對各方的協調，特別是法人、設計單位同鄉鎮政府之間的協調工作，保證調查工作有序高效開展。個別區縣采取了將完成實物調查工作納入對各鄉鎮的年度考核的做法，大大激發了相關鄉鎮、村組參與的積極性，起到了很好的效果，值得借鑒和推廣。

3.3 提供外圍保障

建立完善的工作機制，細化參與調查各單位的任務和責任，保證各單位各司其職，對各自應完成的工作負責；制定相應措施，保障停建令的法律效力，對明顯故意違規遷入人口、改種經濟作物、加蓋房屋等行為依法進行處理；完善調查工作中的外圍保障，保證調查人員能夠走進企業及相關專項涉及的單位，獲得相應單位的積極配合，順利展開調查。

3.4 做好前期勘察設計

在勘察設計階段，以適當的方式，盡量弄清楚地塊歸屬，特別是涉及其他企業已征用且已開發的，盡量避開，若不能避開，可在圖紙上注明，方便調查時的工作；此外，應盡量避開房屋、墳墓、大片古樹等，工程占地涉及房屋的要拆遷，涉及墳墓的要遷墳，涉及古樹的要移栽。每一項都關乎群眾切身利益，且在征地賠付階段和施工期間，一旦處理不好，很容易引發矛盾和社會關切，因此，在設計階段，要合理規劃、充分考慮，盡量避開上述區域。同時，可根據調查結果，對設計方案進行局部調整和優化。

3.5 細化賠付標準

對于不同的經濟作物、果樹、房屋別墅等，考慮結合當地物價水平和市場經濟情況，合理地分別制定賠付標準。使在開展調查工作和后期賠付時群眾更容易接受，切實保障群眾利益。

4 結論

征地移民實物調查工作是進行征地移民規劃設計的基礎，且直接關系到工程建設時的賠付問題。必須引起各級政府部門和相關參與單位的高度重視，結合在工作中遇到的實際問題，不斷完善相關法規和制度，采取合理有效的措施，確保實物調查工作順利開展，調查結果真實準確，賠償合理，最大程度地保障群眾利益。