沈陽市水污染網絡化治理動因與模式構建

傅振久

(遼寧省朝陽市喀左縣凌河保護區管理局，遼寧 喀左 122300)

改革開放以來，得益于外部環境和國家宏觀政策的優勢，我國經濟取得了舉世矚目的成就。多年來的粗放式經濟發展模式也使我們付出了巨大的環境代價，特別是作為生態環境重要組成部分的水環境也面臨著嚴峻考驗[1]。沈陽市作為我國東北地區的中心城市和重要工業中心，水環境污染問題十分突出[2]。面對水污染治理的嚴峻形勢，本次研究試圖以公共管理學的視角，探究網絡化治理理論在沈陽市水污染治理中的有效性和具體模式，為地方政府進行水污染治理模式創新提供參考。

1 網絡化治理內涵

網絡化治理概念最早由斯蒂芬·哥德史密斯提出，屬于對治理理論的發展和完善。他認為，作為一種創新性政府治理模式，網絡化治理下的政府角色發生了重大轉變，從傳統意義上的社會公共服務的直接提供者轉變為網絡治理框架下的協調者[3]。網絡化治理有利于組織和協調各種社會資源，進而推動公共產品價值的實現。就國內而言，陳振明教授最早引入這一概念，并對其內涵進行了界定：政府部門通過與私營單位、社會組織乃至公眾個人等非政府部門分享權力，進而實現社會公共事務的協同管理。由此可見，多元參與和分權理念是網絡化治理的重要特征。

網絡化治理理論的核心是設計網絡，設計網絡指的是能夠將個人和公共組織融合進一個嚴密的服務運行體制，通過確定合作伙伴、設定運行目標和具體細節，將相關利益主體全部納入網絡，最終獲得能夠正常運行的網絡體系。

在網絡化治理中，各個主體之間的溝通無疑十分重要，必須要構建起各主體之間的溝通橋梁，以形成一種相互信賴的關系，其連接渠道主要包括現代數字技術和傳統人力兩個方面。此外，在網絡化治理過程中，責任劃分與激勵機制也是至關重要的，激勵機制的好壞往往會決定網絡管理本身能否取得成功。

2 水污染網絡化治理動因分析

隨著包括水環境在內的生態環境不斷惡化，社會公眾對水污染治理的關注度不斷上升，而水污染治理的復雜性也對沈陽市政府造成了巨大壓力[4]。要大幅提升水環境治理效果，政府必須尋求社會各方力量的協助，以解決日益嚴峻的水污染治理問題。內外部壓力就成為沈陽市水污染網絡化治理的基本動因。

2.1 各級政府部門的政績動因

行政績效是提升政府形象和公信力的主要途徑，同時也是博得最廣大社會公眾支持，實現水污染有效治理的先決條件。作為遼寧省省會和東北地區的中心城市，沈陽市的經濟發展成就舉世矚目，但水環境治理水平卻相對滯后。進入21世紀以來，遼寧省實施了農村飲水安全工程、水資源保障工程等一系列工程措施進行水環境治理，但是經濟發展和水環境保護之間的矛盾仍舊十分嚴重，群體性事件時有發生。因此，在自身能力有限的情況下，積極推進水污染網絡化治理，提高水污染治理績效就成為沈陽市水污染治理的重要內在動因。

2.2 單一治理主體的現實困境

在公共管理視角下，水環境涉及所有社會公眾利益，屬于典型的公共物品，各級政府有責任也有義務對其進行有效的治理和維護[5]。同時，政府作為國家權利機關的代表，可以在資源調動和配置方面具有其他主體無法實現的優勢。但是，水環境治理是一個復雜的系統性工程，僅憑政府單一主體很難及時發現和處理水環境治理領域的所有問題。因此，各級政府必須要認識到自身在水環境管理領域的單薄性和局限性，而搭建互動平臺，將各方社會力量引入水環境治理工作中，方能增進各方力量，化解矛盾、凝聚力量。

2.3 社會公眾輿論作用

面對水環境惡化對切身利益的影響，社會公眾的自然生態意識逐步覺醒，并在面對水污染突發事件時采取自發性保護行動[6]。例如，2012年7月沈陽市果舍添香小區自來水出現異味，小區居民開始在QQ群討論并向有關部門投訴。雖然最終監測結果說明自來水水質并無問題，但是公眾對處理結果并不滿意，并最終訴諸法律途徑。由此可見，隨著社會公眾環保意識不斷增強，已經不再滿足對政府提供信息的被動接受，加之兩者之間缺乏必要的互動，甚至在水環境保護方面對政府產生信任危機。因此，環境問題的嚴重性和公眾參與水環境治理的期望，就成為沈陽市進行水污染網絡化治理的重要動因。

2.4 生態文明建設的要求

在后工業化時代，能源消耗和環境污染帶來的生態危機不斷加劇，世界各國均開始接受和實施綠色生態發展理念[7]。在這一背景下，遼寧省也將環境保護工作置于突出地位。2017年遼寧省環保廳出臺《遼寧省生態文明建設目標評價考核辦法》，2018年3月，遼寧省政府出臺《遼寧省水污染防治工作方案》。上述一系列政策措施的出臺，明確了生態環境建設和水污染治理領域的政府責任和考核機制，還將水環境治理的相關指標納入各級政府和干部政績考核體系。因此，沈陽市政府也必須通過水污染治理模式的改革，加大水污染治理力度。

3 水污染治理網絡構建與實現

傳統的治理理論視域下，政府是社會治理的主導者和唯一主體，這顯然不利于社會力量的介入和作用發揮。網絡化治理需要對上述管理模式進行解構和重構，充分發揮社會力量的積極作用，同時通過政府內部部門的橫向與縱向協作，構建起科學、完善的水污染網格治理體系。

3.1 政府內部縱向層級結構的網絡構建

我國的政府管理機制屬于傳統的科層制結構，采取自上而下的管理方式。這種方式在計劃經濟體制下具有其合理性和優越性，但是在市場經濟環境下則顯得過于繁瑣，難以實現治理目標。為了克服傳統科層制存在的管理缺陷，建議沈陽市在水污染治理領域借鑒浙江省的“河長制”管理經驗，積極構建覆蓋全市的“河長制”網絡[8]。“河長制”，顧名思義就是由各級黨政機關的主要負責人擔任“河長”，擔負轄區內河流的管理工作，并對流域內的污染治理和水環境保護負首要責任。結合沈陽市的河流分布以及行政區劃分，構建起市、縣、鄉、村四級協調聯動的河長管理體系。為保證基于“河長制”的上下聯動工作機制的順利實施，強化各級政府部門的協調和調度，建議沈陽市各級政府設立“河長辦公室”，受河長的直接領導，成員主要包括在水污染治理領域有業務聯系的同級政府部門負責人。從縱向層面來看，基于河長制的水環境管理體系是一個具有科學性和靈活性的政府結構組織，水污染治理情況能夠基于這種結構迅速上傳和下達，有助于提高政府在水污染治理領域的反應速度和工作效率，克服傳統的科層化管理結構造成的決策和管理低效問題。

3.2 政府部門橫向網絡建構

政府橫向網絡建構不僅包括政府內部不同部門的網絡構建，同時還包括不同行政區域政府部門網絡。其中，政府內部部門網絡結構主要是在河長與河長辦公室的領導下落實各自的工作任務，而跨行政區域的政府機構合作主要通過聯席會議的方式進行。河長作為當地政府部門的首要負責人，需要優化和整合政府的行政權力，突破不同政府部門之間的壁壘，形成合力，達到水污染的有力治理。結合水污染治理的關鍵要素和沈陽市政府的機構設置，表1所示的沈陽市政府部門水污染治理職責分工表。

表1 沈陽市政府部門水污染治理職責分工

3.3 政府、市場和社會協同網絡構建

沈陽市水污染治理不僅要發揮政府主體的內部縱向和橫向協同，還需要將市場和社會主體納入治理網絡，以充分發揮社會力量在水污染治理領域的作用和價值，促進沈陽市水污染治理的高效進行。

(1)沈陽市應該基于河長制的管理經驗，積極建設民間河長制度體系，并充分發揮其在水污染治理領域的重要作用。民間河長就是通過政府的引導和認可，賦予民間力量參與水污染治理的權力。由于民間河長來自社會的各個行業，可以作為政府行政河長的必要補充，發現當局者難以發現的問題，促進水污染治理工作不斷完善。

(2)企業是產生水污染和治理水污染領域不可忽視的重要因素，必須予以足夠重視。沈陽市政府要和廣大企業之間構建良好的互動關系，一方面要通過制度和政策供給，解構企業在水污染治理領域的外部負效應；另一方面要引導企業提高認知，主動履行社會責任。

(3)要積極發揮媒體、行業協會等社會組織和社會公眾在水污染治理領域的積極作用，最終構建起涵蓋行政河長、民間河長、企業、社會組織和公眾等多主體的水污染社會共治網絡結構。

4 結語

網絡化治理理論是應對市場經濟環境下政府和市場失靈的重要理論。在我國基本構建起社會主義市場經濟體制的時代背景下，網絡化治理所蘊含的分權和協作思想值得我們在污染治理領域借鑒。網絡化管理理論產生于西方文化土壤，通過借鑒網絡化管理思想，提高我國區域水污染治理水平，必須要將該理論和我國的具體國情以及地方實際相結合。本文研究結論可以為水污染治理實踐提供一些參考，但囿于實踐深度，仍需要進行進一步的研究和探討。