內蒙古自然保護地現狀及對策建議

閆欣

摘 要：內蒙古自然保護地數量多、類型全，但自然保護地整體水平不高，自然保護地體系尚未建立，保護地法規政策、劃定標準、管理管護等方面還存在著較多問題。本文通過實地調研，深入了解內蒙古自然保護地概況，分析存在問題，提出針對性舉措，旨在促進內蒙古自然保護地體系建立，打造祖國北方生態安全屏障。

關鍵詞：自然保護地 自然保護地體系 生態保護

黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時強調“要加強生態環境保護建設，統籌山水林田湖草治理，加強荒漠化治理和濕地保護，在祖國北疆構筑起萬里綠色長城。”自然保護地是保護生態環境、建設生態文明的重要載體，是維護生態安全的重要手段，對構建祖國北方重要生態安全屏障，維護國家生態安全具有重要戰略意義。

一、自然保護地有關概念

世界自然保護聯盟（IUCN）認為保護地是一個明確界定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護；我國現行的《自然保護區名詞術語》（GB/T 31759-2015）提出保護區是用于生物多樣性、自然及文化資源保護，并通過法律和其他有效手段進行管理的特定區域。總體來看，自然保護地是具有明確區域范圍的地理空間，用于自然、生物和文化資源的保護，需通過法律和其他有效方式進行管理。自然保護區、國家公園、森林公園、濕地公園、地質公園等都是重要的自然保護地類型。自然保護地體系是在不同空間尺度和管理層級上進行溝通、協調與合作，形成生態保護的網絡，確保充分、全面、有效地將具有代表性、重要性的生態系統、棲息地、物種和景觀進行全面保護，為物種的傳播、棲息和遷徙提供充分機會，對重要的生態系統受損部分進行恢復。

二、內蒙古自然保護地現狀

內蒙古橫跨東北、華北和西北三大地區，自然保護地生態類型豐富，涵蓋草原、荒漠、森林、濕地等生態系統。據統計，內蒙古現有自然保護地306處，不計重疊部分總面積達1439.59萬公頃，占全區國土面積的12.17%。

（一）自然保護區現狀

保護區數量。截至2017年底，全區共有自然保護區182個，總面積1270萬公頃，占全區國土面積的10.74%，其中國家級自然保護區29個，總數位居全國第三；自治區級自然保護區60個；盟市級自然保護區23個；旗縣級自然保護區70個。自然保護區空間分布為東部約占61.2%，中部約占33.9%，西部僅占4.92%。

保護區對象。自然保護區覆蓋了草原、荒漠、森林、濕地等生態系統，生態類型豐富，野生生物多樣。珍稀瀕危動植物包括：革苞菊、四合木、半日花、胡楊林、梭梭林、蒙古野驢、野駱駝、遺鷗等。

保護區機構。全區182個自然保護區中，90個保護區成立了獨立（或相對獨立）的管理機構，占全區自然保護區總數的近一半，保護區專兼職管理人員共有2123人，專兼職技術人員共有999人，技術人員占比為32%。國家級自然保護區從環保與林業部門獲得補助性資金支持，地方級（自治區、盟市、旗縣級）自然保護區基本沒有固定資金投入。

（二）森林公園現狀

森林公園數量。全區共有森林公園49處，總面積87.19萬公頃。其中，國家級森林公園27處，經營面積66.04萬公頃；自治區級森林公園21處，經營面積20.61萬公頃；盟市級1處，經營面積0.53萬公頃。建立國家生態公園3處，經營面積1.40萬公頃。森林公園空間分布不均衡，東部約占60.3%，中部約占29.3%，西部僅占10.4%。

森林公園對象。森林公園植被類型多樣，由西向東分布著山地植被（如興安落葉松林、白樺、山楊林、榛子、二色胡枝子灌叢等）、地帶植被（如草甸草原、荒漠草原等）、沙地植被（如榆樹疏林 、沙地灌木群落和沙地半灌木群落等）。

森林公園機構。自治區林業行政主管部門負責全區森林公園的監督管理工作，其所屬的森林公園管理機構負責森林公園的具體管理工作，森林公園的保護和管理經費由旗縣級以上人民政府財政負擔。

（三）地質公園現狀

地質公園數量。地質公園共22處，總面積48.7萬公頃，其中世界級地質公園3處，國家級地質公園9處，自治區級地質公園10處。全區除了烏海市、包頭市、滿洲里市未建立地質公園，其他11個盟市均有地質公園分布，地質公園空間分布為東部約占40.9%，中部約占45.5%，西部僅占13.6%。

地質公園對象。全區地質公園涵蓋了花崗巖奇峰石林地貌、巖臼群、火山熔巖地貌、火山口湖、天池及火山堰塞湖、地熱溫泉、沙漠景觀、黃河峽谷地貌、恐龍足跡化石、古生物化石等奇特的地質地貌。

地質公園機構。國家地質公園管理體制和模式分為兩種：一是綜合管理與部門管理相結合，即地質公園管理機構管理公園內部事務，涉及到林業、水利、建設、旅游等方面的問題，又需要與相關部門單獨進行協調；二是根據級別由國土資源局管理。目前有14個地質公園建立地質公園管理局，其余均未建立地質公園管理機構，由當地國土資源局代為管理。

（四）濕地公園現狀

濕地公園數量。全區共有濕地公園共53處，總面積33.7萬公頃，保護濕地面積18.7萬公頃，經國家林業局驗收正式掛牌國家濕地公園9處。濕地公園空間分布為東部約占66%，中部約占26%，西部僅占8%。

濕地公園對象。全區濕地公園具有豐富的水資源、生物資源、泥炭及礦產資源、旅游資源等，其中包括白鶴、丹頂鶴、遺鷗、中華秋沙鴨、大天鵝、尤鼻天鵝等國家重點保護野生鳥類，還分布有儲水功能顯著的河流、湖泊，西部地區分布有豐富的鹽湖和鹽沼等鹽礦資源。

濕地公園機構。自治區林業行政主管部門負責全區濕地公園的監督管理工作，其所屬的濕地公園理機構負責具體管理工作；國家濕地公園管理機構按照《國家濕地公園管理辦法（試行）》《國家濕地公園驗收辦法（試行）》等法律法規，制定國家濕地公園管理辦法，實施“一園一法”。

三、存在的問題

（一）法規政策不適應保護地要求

內蒙古自然保護地現行的法規政策不能適應新形勢下自然保護地保護與發展的需求，主要有以下兩個方面：一是內蒙古地理位置獨特，橫跨東北、華北和西北三大地區，生態系統類型豐富，地理環境復雜多樣，不同的地理環境、不同的生態類型都套用一種政策法規不嚴謹、不科學，自然保護地實行的法規政策都是以森林生態系統為對象，對草原、濕地、荒漠等生態系統不適用，例如草原實行五年禁牧，草場反而出現退化現象，缺少牛羊等牲畜的介入，草原原有生態系統平衡被打破，草原植被出現退化。二是部分自然保護地還在沿用上個世紀出臺的法規政策，甚至沒有出臺相關法規政策，例如自然保護區依舊沿用1998年出臺的《內蒙古自治區自然保護區實施辦法》，該實施辦法部分條款已經過時，約束力不足，其中自然保護地分類管理、土地用途管制、社區共管共建、生態補償、建設管理的相關技術標準和規范等方面缺乏具體規定；風景名勝區在管理管護上無法做到“一景區一條例”，甚至沒有自治區級的法規政策。

（二）劃定范圍不合理、分區標準不科學

內蒙古大部分自然保護地劃定不合理、邊界不明確、分區不科學，多種類型自然保護地在空間上存在交叉疊加現象，具體表現為以下幾個方面：

一是內蒙古大部分自然保護地是在國家實施搶救性保護的背景下建立的，部分自然保護地劃定范圍和功能區劃分不合理，自然保護地核心區存在建制鎮、工礦企業，甚至旗縣級保護地無明確的邊界線。

二是部分區域自然保護地受到公路、鐵路、管線和輸變電等大型線性工程的分割，導致自然保護地孤島化現象嚴重，缺乏必要的生態廊道，對珍稀瀕危野生動物的生存繁衍造成嚴重威脅。例如蒙古野驢與黃羊，由于中蒙邊境和部分區域草原上的鐵絲網阻隔導致其無法正常遷徙，使得保護地內蒙古野驢等有蹄動物數量急劇減少。

三是自然保護地中核心區、緩沖區、試驗區劃定缺乏數字化、信息化測量等科學依據，劃定方式與標準過于粗放，只依據緩沖距離、保護范圍劃定，沒有從生態系統、地理環境、服務功能等方面對保護地進行細致劃分。

（三）管理機構機制不健全，科研監測能力弱

內蒙古自然保護地管理機構不健全，管理機構人員配給不足、資金投入匱乏、保護意識不到位，自然保護地科研監測能力薄弱，具體表現為以下幾個方面：

一是全區自然保護地管理機構不健全，部分保護地沒有獨立管理機構，仍處于代管、沒有管理機構狀態，自然保護地管理機構人員不足，專業不對口，部分人員由原林場、草場職工改制劃轉，年齡結構老化，不能滿足保護地日常管理管護的需要，地方各級政府對保護地沒有固定的管理管護、基礎建設、能力建設的資金投入；一些地區仍以開發為導向，人類活動頻繁，開發強度大，有工礦等重污染企業，嚴重影響保護地的管理和發展，如岱海、烏梁素海、呼倫湖等保護地，污染嚴重，生態環境遭到破壞。二是自然保護地的科研監測能力也較為薄弱，對一些特殊物種和棲息地的保護缺乏監測，全區尚未形成統一的監測體系，信息化、數字化等技術的運用匱乏。

（四）自然保護地不成體系

自然保護地管理不成體系，各部門間缺乏溝通，各類保護地邊界交叉重疊，你中有我，我中有你，保護地規劃不完善，“孤島化”現象嚴重，導致自然保護地不成體系，具體表現為以下幾個方面：

一是自然保護地缺乏一個強有力、能夠總攬全局的管理機構，缺少明確、統一的管理目標體系，環保、國土、林業、住建、水利等部門間缺乏溝通和合作，各自為政。二是內蒙古自然保護地類型多樣，自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園分布全區，各類自然保護地管理邊界交叉重疊，同一管理范圍內，存在環保、國土、林業、住建、水利等不同行政部門管理問題，管理混亂。三是自然保護地規劃與土地利用規劃、路網布局規劃等沒有有效銜接，造成自然保護地分割現象嚴重，自然保護地生態系統的完整性、原真性、特殊性沒有得到有效保存。

四、對策建議

（一）建立健全法規政策

按照不同保護地特點修訂完善現有自然保護地法規政策，加快補充自然保護地法規政策空白，推行一區一法，制定自然保護地分類管理、自然資源用途管制、生態補償、生態監測及管理成效評價等符合自治區自然保護地客觀實際的管理政策；建立健全自然保護地資源管護、日常巡查、監督檢查、宣傳教育等技術和流程標準。

（二）科學劃定保護地范圍

根據內蒙古地理環境和自然生態系統的分布特點，運用遙感、全球定位、地理信息系統等技術手段，對各類自然保護地的邊界和分區進行科學合理劃定，按照“先分類、后分區”思路，對自然保護地生態類型進行分類，并根據自然保護地的生態重要性和生態脆弱性進行分區。自然保護地按生態保護、資源利用、公共服務可分為4類區域：核心保護區、生態緩沖區、戶外游憩區、公共服務區。核心保護區對具有特殊性、代表性和典型性的生態脆弱地區進行嚴格保護，禁止永久性設施建設，禁止居民游客進入，允許經審批的科研活動；生態緩沖區只允許較小規模的游憩活動和科研活動；戶外游憩區允許游步道、解說牌示等對自然環境改變較小的必要游覽設施、不影響生態環境的居民生產生活活動、較大規模的游客進入，科研活動和不影響生態環境的科研設施；公共服務區允許滿足居民、游客公共服務的基礎設施建設。

（三）規范管理運行體制

加快自然保護地管理機構的設置，加強基礎設施和巡護能力建設，杜絕無管理機構的現象，確保自然保護地人員配給，吸納人才，使機構人員隊伍向專業化、年輕化轉變，滿足保護地日常管理管護工作需要。增強自然保護地科研監測能力，運用數字化、信息化技術，形成統一的監測體系，加強與高等院校、科研機構合作，開展保護地體系建立、科學管理和生物多樣性保護等課題研究。

（四）加快建立健全自然保護地體系

加快推進自然保護地機構改革，將分散在各部門的自然資源資產所有權和監管權分離，建立自治區林草局統一行使國有自然資源資產所有權人職責的管理體制，使自然保護地管理部門的使命與目標統一起來，實現自然保護地范圍內自然資源資產管理和國土空間用途管制相統一，實現完善的自然保護和科學的保護地管理，避免一塊自然保護地實行多個部門法規政策的現象。

內蒙古生物多樣性程度較高、生態系統類型具有代表性的主要區域集中在大興安嶺、錫林郭勒草原和阿拉善荒漠，建議規劃構建以呼倫貝爾大興安嶺森林、錫林郭勒草原和阿拉善荒漠為主體，西鄂爾多斯、陰山山脈和西遼河平原為紐帶的自然保護地體系，自然保護地的規劃做到避開城鎮與道路，減少自然保護地的孤島化現象，從宏觀角度將各自孤立的自然保護地有機連接起來。

（作者單位：內蒙古師范大學）

責任編輯：張莉莉