關(guān)于保障性住房供給政策和路徑的研究

張家穎?王維 于彩霞

摘 要：本文簡要介紹了我國保障性住房政策從經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房及棚改安置房四個方面發(fā)展的脈絡(luò)和主要路徑，用數(shù)據(jù)分析了貨幣化補償為主的當(dāng)前棚改結(jié)構(gòu)。最后，根據(jù)研究，參考發(fā)達(dá)國家房屋供應(yīng)的主要構(gòu)成，探索了非盈利企業(yè)模式下的保障性住房供應(yīng)建議和需要把握的三項基本原則。

關(guān)鍵詞：保障性住房；供給政策；非盈利模式

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.22.219

1 引言

黨的十九大指出房子是用來住的不是用來炒，黨中央要求加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2018年7月底，中共中央政治局分析研究當(dāng)前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作，會議明確要求堅持因城施策，促進供求平衡，進一步整頓房地產(chǎn)市場秩序，解決好房地產(chǎn)市場問題，堅決遏制房價上漲。加快建立促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制。新一輪房地產(chǎn)市場調(diào)控把“堅決遏制房價上漲”作為主基調(diào)，房地產(chǎn)市場進入新一輪調(diào)控周期。2018年7月，樓市政策性調(diào)控前所未有的密集，70余項各類型樓市調(diào)控政策在全國各一二三線城市進行了發(fā)布，2018年1-7月，全國主要城市調(diào)控次數(shù)達(dá)260次。調(diào)控已經(jīng)引發(fā)房地產(chǎn)市場的新一輪波動。

2018年一季度，全國房地產(chǎn)銷售增速近20%，但具體細(xì)分到城市類型又顯示出了較大差異，40個典型重點監(jiān)控城市銷量增速僅6%，而全國三四線城市銷量為典型城市增速的五倍達(dá)30%，而且三四線城市自2016年初呈現(xiàn)全局性走強。調(diào)控政策背景下，2018年8月，全國一線城市土地成交面積環(huán)比增長18.7%，同比下降25.8%；二線城市環(huán)比增長38.3%，同比增長39%；三線城市土地成交面積環(huán)比下降24.3%，同比上漲63.1%。40個典型城市土地出讓金收入2069.3億元，環(huán)比減少8.3%，同比增長6.9%。其中，特別是銀行信貸政策環(huán)境的持續(xù)性收緊，房地產(chǎn)的資金成本及回收周期持續(xù)延長，房地產(chǎn)開發(fā)的周期性以及以“限價搖號”為主要調(diào)控手段所引發(fā)波動正在形成雙重疊加效應(yīng)。正如十九大報告指出的那樣，“堅持房子是用來住的”，一要解決“房子”和“住”的問題，二要必須維護“平穩(wěn)健康”這個關(guān)鍵，筆者認(rèn)為應(yīng)充分利用國有平臺公司在市場化操作的原則下，以保障性住房供給為杠桿，在平穩(wěn)控制的前提下實現(xiàn)健康發(fā)展。

2 我國保障性住房的政策演變

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房。從全國層面，我國的保障性住房主要經(jīng)歷了經(jīng)濟適用住房、廉租房、政策性租賃住房（公租房）、定向安置房（主要為棚戶區(qū)改造）四個階段：

1994年12月中旬，建設(shè)部等部委制定頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，第一次提出建立“以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系，全面推行住房公積金制度，加強經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)，加快解決中低收入家庭的住房問題，向高收入職工家庭出售公有住房實行市場價，向中低收入職工家庭出售公有住房實行成本價”[1]。

2.1 經(jīng)濟適用房為保障性住房主體的階段

1998年7月，國務(wù)院制定并頒布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，該《通知》明確，要建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系和制度，重點發(fā)展經(jīng)濟適用住房，按照家庭收入的不同實行不同的住房供應(yīng)，其中：供應(yīng)廉租住房（政府或單位實施）給最低收入家庭租賃，中低收入家庭獲得經(jīng)濟適用住房申請購買資格后自愿購買，而收入高的家庭以市場價商品住房購買、租賃。該《通知》還首次明確，調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)，商業(yè)銀行可向個人發(fā)放住房貸款，房屋購買進入了“貸款時代”。同時，該《通知》還進一步對住房貨幣化，計劃經(jīng)濟體制下的住房實物分配制度就此終結(jié)，住房分配貨幣化正式確立；

2.2 廉租房為保障性住房主體的階段

2007年8月7日，經(jīng)過多年經(jīng)濟適用房分配后，為進一步規(guī)范房地產(chǎn)市場發(fā)展，國務(wù)院頒布并制定了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）提出“以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到十一五期末使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農(nóng)民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”[2]。該《意見》首次把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要途徑，從政策性層面明確了要建立健全廉租住房制度，把廉租房原有的保障“最低收入家庭”擴大到“低收入家庭”。同時，該《意見》還在三方面對渠道、資金及經(jīng)濟適用房定性予以明確：在廉租房供應(yīng)渠道上，建立了在商品房等其他類型小區(qū)中配建廉租住房制度。在資金籌措上，首次從制度層面將廉租住房納入地方財政年度預(yù)算安排。在經(jīng)濟適用房定性上，明確了其屬于政策性住房，購房人在一定年限內(nèi)只擁有有限產(chǎn)權(quán)（多數(shù)省級落實文件將年限定義為五年）。

2.3 政策性租賃住房（公租房）為保障性住房主體的階段

住建部等7部委于2010年6月制定頒布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保[2010]87號），根據(jù)城市化大規(guī)模推進中遇到的城鎮(zhèn)職工住房的保障問題，解決“城市中低收入”家庭認(rèn)證方面的缺口，該《意見》進一步擴大保障范圍，保障性住房進入了“公租房時代”。在房屋來源渠道上，該《意見》明確公租房可以通過新建、改建、收購、長期租賃（市場租賃）進行籌集。對于確需新建的公租房，該《意見》也給出了原則性意見，即以在普通商品房小區(qū)配建為主，也可以適當(dāng)集中新建。在房屋保障對象上，也發(fā)生了本質(zhì)性變化，在廉租房原有保障“城市中等偏下收入住房困難家庭”的基礎(chǔ)上，將“新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人”員納入供應(yīng)范圍（以大中型城市及城市工業(yè)集中區(qū)為主，“供應(yīng)范圍和供應(yīng)對象的收入線標(biāo)準(zhǔn)、住房困難條件和租金水平，由市、縣人民政府確定”）。在廉租房和公租房政策過渡問題上，該《意見》同時也予以了明確“已享受廉租住房實物配租和經(jīng)濟適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼” [3]。

2.4 定向安置房（棚改）為保障性住房主體的階段

棚改項目自2006年東北老工業(yè)區(qū)集中整治開始，雖然一直在不間斷的實施，但作為保障性住房供應(yīng)主體上，主要在2015年6月。當(dāng)月25日，國務(wù)院制定頒布了《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）。在棚改模式上，該《意見》也首次實現(xiàn)了實物安置向貨幣化安置優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。貨幣化安置指的是政府在棚戶區(qū)改造過程中，將原原址重建及異地安置等實物化安置轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a償（即貨幣化），被拆遷居民有實際購房需求的，從普通商品房市場上購置住房。在資金籌措上，在央行于2014年上半年創(chuàng)新推出PSL（Pledged Supplementary Lending，即抵押補充貸款），通過棚戶區(qū)改造計劃方式（以各省住房城鄉(xiāng)部門審核為主），通過政策性銀行（主要為國開行）及各商業(yè)銀行向棚改地方政府發(fā)放低利率或政策性貸款，地方政府通過政策性貸款作為支付貨幣化主要資金支出渠道，以棚改存量可出讓住宅用地出讓金或政府中長期財政預(yù)算作為資金償還渠道。

近年來，棚改資金支出規(guī)模急劇擴張，從資金規(guī)模上，PSL余額自2015年中旬的約6500億，到2017年2月已經(jīng)增加超過2萬億大關(guān)（2.2萬億）。僅政策性銀行，國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造貸款余額從2014年末約6400億，僅一年（2015年底）成倍上漲至1.3億元。從改造套數(shù)上，2015年全國棚改開工約601萬套，2016年開工606萬套，2017年開工約600萬套，其中，2014、2015、2016年、2017棚改貨幣化安置比例分別為10%、29.9%、48.5%、60%。

3 參考非盈利企業(yè)模式下的保障性住房供應(yīng)建議

非自建房屋來源主要有盈利和非盈利開發(fā)，取得方式上也有租賃、部分產(chǎn)權(quán)、全部產(chǎn)權(quán)。隨著城市化規(guī)模和人口的爆發(fā)式增長，發(fā)達(dá)國家自上個世紀(jì)50年代至90年代也出現(xiàn)了住房短缺的情況，但各國解決方式卻分為：完全市場化（營利組織）和政策性保障（非盈利組織）兩種不同傾向。

資料來源：“聯(lián)合國歐洲年度住房與建筑統(tǒng)計公報”，轉(zhuǎn)摘自孟曉蘇《住房政策的國際經(jīng)驗與啟示》，《中國軟科學(xué)》1998年第7期P102[3]。

眾所周知，日本于上個世紀(jì)80年代出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫同時引發(fā)大規(guī)模規(guī)模經(jīng)濟危機，2007年，美國出現(xiàn)次貸危機（房地產(chǎn)次級抵押貸款市場危機）并引發(fā)全球金融市場持續(xù)動蕩，單一的市場化供應(yīng)必將導(dǎo)致階段性和周期性的房地產(chǎn)市場動蕩，過于保障的住房公積政策（如計劃經(jīng)濟下的分配制度）造成過大的財政負(fù)擔(dān)和平均主義。

完善市場經(jīng)濟體制下的多元配給制度，以分類保障為原則，多種使用方式并存，提高保障性住房占比，發(fā)揮國有資金杠桿和保障雙重屬性，參考非盈利企業(yè)（歐洲主為工會、住房合作社和住房協(xié)會等），拓寬保障性住房有效供給渠道。建議把握以下基本原則：

3.1 市場經(jīng)濟主導(dǎo)

從發(fā)達(dá)國家住房保障發(fā)展模式上看，基本都是從政府建設(shè)模式到建設(shè)補貼，最后發(fā)展為住房租金補貼。公租房政策特別是配建政策充分運用市場經(jīng)濟杠桿起到了良好效果。作為政策性保障，為解決民生問題，在發(fā)展初期，必然需要政府住房保障的主要力量。同時，隨著不同地區(qū)發(fā)展特別是經(jīng)濟及住房需求量的差異，部分地區(qū)可供市場租賃的住房存量增加，則其住房保障比重即可逐步降低，運行機制逐步可以由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)，發(fā)展至后期，地方政府可側(cè)重于發(fā)揮財政杠桿、信貸支持、政策引導(dǎo)、典型示范的作用。

3.2 更加注重效率

從當(dāng)前我國的房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀看，雖然發(fā)達(dá)國家已經(jīng)以租金補貼為主形成住房保障體系，但基于當(dāng)前實際，筆者認(rèn)為在個人誠信體系建設(shè)尚不充分，全國性質(zhì)的統(tǒng)一住房平臺尚未建立等情況下，當(dāng)前尚應(yīng)在市場化原則下采取住房建設(shè)補貼模式提高保障性住房的供給。改變現(xiàn)有貨幣化棚改政策，加大一線城市新就業(yè)人員以及低收入群體的住房保障問題。同時，要注意避免“一刀切”，需要形成多渠道供應(yīng)的方式解決住房困難。

3.3 注意適度干預(yù)

要堅持政策連續(xù)性穩(wěn)定性，加快建立長效機制。在以行政手段控制房價的基礎(chǔ)上要更加兼顧公平與效益，形成長期穩(wěn)定的住房保障政策和靈活的供應(yīng)體系。要堅持政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)社會資本共同建立社會住房保障體系，使不同層次的居民享受經(jīng)濟社會發(fā)展的住房保障成果，解決住房領(lǐng)域不平衡不充分的發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。各級政府應(yīng)因地制宜，在解決保障的同時發(fā)展房地產(chǎn)市場，激發(fā)社會資本活力，更大程度刺激了領(lǐng)域的消費，發(fā)展地方經(jīng)濟。

參考文獻：

[1]關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見.（建保[2010]87號）[S].

[2]關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見（國發(fā)〔2015〕37號）[S].

[3]孟曉蘇.住房政策的國際經(jīng)驗與啟示[J].中國軟科學(xué)，1998（07）：

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作者簡介：張家穎（1987-），女，江蘇泰州人，碩士，講師，研究方向：工程管理與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。