關于做好金融風險防控工作的實踐與思考

■陳 鋒，徐尚朝

黨的十九大報告指出，“健全金融監管體系，守住不發生系統性風險的底線?！边@是習近平新時代中國特色社會主義思想在金融領域的根本要求，更是新時期做好防控金融風險工作的行動指南和根本遵循。在國際金融危機持續影響和國內經濟“三期疊加”的嚴峻挑戰下，我國金融領域風險進入多發易發期，金融風險的復雜性、隱蔽性、突發性、危害性和傳染性日漸增強。防范化解系統性金融風險，保障金融安全，為我國經濟高質量發展保駕護航顯得至關重要。

一、江西省防控化解金融風險的實踐探索

黨的十九大報告和第五次全國金融工作會議強調，“防止發生系統性金融風險，是金融工作的根本任務，也是金融工作的永恒主題，要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置?！边@為基層人民銀行防范化解金融風險指出了著力點。近年來，全省基層人民銀行圍繞“早識別、早預警、早發現、早處置”方面進行了一些探索，取得了較好成果。

（一）著力金融風險早識別

習近平總書記在2017年全國金融工作會議中指出，要健全風險監測預警和早期干預機制。早在2014年，江西省人民銀行就從金融風險源頭——企業風險著手，構建重點企業金融風險早期識別機制。該機制選擇有代表性企業，持續性收集各方信息，包括：企業經營風險信息，如是否停工停產、銷售是否正常、有無監管部門處罰、用水用電用工等情況；信用風險信息，如交稅、還貸情況等；關聯信息，如企業高管是否涉及司法機關處理、重大糾紛、涉案等；此外，還包括輿情風險以及其他風險信息。目前，該機制已經在全省11個設區市推廣運行，實現監測重點企業470家，為防控金融風險、服務實體經濟起到了很好作用，得到了省政府領導的肯定。

（二）著力金融風險早預警

為了更好地實施早預警，全省人民銀行不斷豐富金融風險預警工具箱，一方面建立了金融風險區域分布圖，對全省1065家法人和非法人銀行機構監測，并通過圖示客觀反映區域和金融機構兩個維度的風險。另一方面，建立金融風險預警提示函，對凡是日常金融風險監測過程中發現的潛在風險，及早向地方政府和金融監管部門發送風險警示函，督促整改，從而將苗頭風險遏制在萌芽狀態。2017年以來，全省人民銀行下達風險警示函88次，并及時與地方政府溝通聯系，協調指導化解潛在風險。

（三）著力金融風險早發現

以往，基層人民銀行信息獲取難度較大，不少信息反映滯后，造成對于金融風險的協調反應慢、成本高、化解難。為了暢通信息渠道，提高風險獲取的前瞻性和時效性，全省人民銀行主動爭取省委省政府領導支持，與省內金融監管部門、省直管理部門11個單位達成共識，建立了江西省區域金融穩定協調合作機制，充分整合散落在各個部門的監管信息，從而實現風險的前瞻應對。這個機制主要有三個特點：一是出臺早，在全國金融工作會議之前，全省金融穩定協調合作機制就落地實施；二是規格高，由分管副省長任組長，人民銀行南昌中心支行行長和省金融辦主任任副組長，辦公室設在人民銀行南昌中心支行；三是部門全，對于涉及金融風險信息的部門，全部納入領導小組，為風險早處置提供了有力保障。

（四）著力金融風險早處置

風險早處置是風險化解的關鍵環節，越早行動越有利于占得先機。一方面，全省人民銀行建立健全金融突發事件應急預案，從風險處置的頂層設計著手，增強各部門的協調聯動，提高風險化解的針對性和科學性。另一方面，健全重大事項報告制度，依托網絡輿情監測和金融機構報送兩個渠道，多方收集風險苗頭信息。其中：對于發生的重大風險及時采取措施，協助地方政府及時處置；對于網絡負面輿情，及早了解輿情信息的原因和情況，有力指導金融機構進行化解。此外，還健全了“兩綜合、兩管理”機制，對金融機構執行人民銀行政策管理和規定進行評價，對有關經營問題進行提示，督促金融機構強化整改，提高合法合規意識。

二、當前防控金融風險亟待解決的問題

（一）金融發展路徑的慣性依賴問題

一是金融逐利慣性不減，出現“脫實向虛”。前些年，我國金融業快速發展，既源于中國宏觀經濟快速增長的推動，也受益于金融改革創新的不斷深入。在我國經濟進入新常態以及互聯網金融快速發展的背景下，習慣于粗放式規模擴張的金融業進入了發展瓶頸，特別是在實體經濟不景氣的斥力下，金融業出于逐利本能，通過不規范經營和放大杠桿等方式，追求短期資本回報，出現了“脫實向虛”。

二是金融資源配置錯位，資金過度流向房地產等獲利較大的領域。一方面，在實體經濟不景氣的同時，多數城市房地產價格增速較快，利潤空間較大，更進一步促使金融資源進入房地產領域。另一方面，由于政府兜底，投入政府公益性建設或者棚戶區改造等領域的收益較高，大量金融資源通過理財等通道投向政府融資平臺。由于金融業一直依賴政府和房地產，這種慣性依賴促使資源配置越發扭曲。據財政部網站發布的《2018年6月地方政府債券發行和債務余額情況》顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務余額16.79萬億元。

三是銀行機構踩紅線、觸底線的情況時有發生。據江西銀監局網站披露，在江西省“三違反、三套利、四不當”檢查中發現，違規為非標資產擔保、同業資金空轉套利等違法違規問題1023個，涉及金額996億元。以上操作易導致信貸流向不受控制、資金脫實向虛等。

（二）部分金融市場法規滯后或缺失問題

一是現有金融法制建設滯后。一方面，從上位法看，我國缺少《期貨交易法》等制度。另一方面，小貸公司、典當行、擔保公司等非存款類金融機構以及民間借貸等實際上從事的是金融業務，但是在上位法中卻沒有明確的法律地位。

二是現有正規金融監管的法律法規不適合新型金融領域。這表現在兩個方面：第一，一些互聯網金融平臺容易鉆法律空子，特別是現有法律并未對以互聯網理財、互聯網資產管理等為名的各類公司屬性做出明確規定，對于互聯網公司開展的各類業務難以鑒別其合法性；第二，對于交叉性金融控股集團，目前我國還暫未出臺有關金融控股集團的法律法規，對于其監管還缺少法律依據。

（三）金融監管的滯后以及監管資源的分散

一是金融監管的前瞻能力不足。一些監管部門發展與監管職能錯位，對互聯網金融業務的了解認識存在較大差異甚至分歧，容易產生監管真空和監管套利。調查發現，某互聯網金融平臺利用了監管漏洞，將線下小額貸款公司的牌照用于線上放貸，監管部門很難實現對風險事件的預判和檢測，從而很難發現潛在風險。

二是金融監管的責權不清晰以及協調難。當前影子銀行、各類地方性資產交易平臺、以P2P為代表的互聯網金融，跨越了銀行、證券、基金、保險、信托等多個領域，并不斷突破監管邊界。一方面，由于各監管機構目標各異，法律法規分散，單一金融監管機構難以協調多個部門。另一方面，由于金融管理職責劃分僅有原則性規定，各金融管理部門履職邊界模糊、職能定位不清，造成各金融管理部門之間“監管合作難”和“合力處置風險難”，形成監管真空和重復監管并存的現象。此外，中央和地方金融監管職能不清晰，一些金融活動游離在金融監管之外。

三是金融監管與地方經濟發展協同不力。由于地方財權和地方事權的非對稱性和不平衡發展，使地方政府長期面臨資金缺口，是地方債務形成的重要原因。從目前地方政府融資平臺看，2017年財政部50號文和87號文進一步規范政府融資行為，全面收緊了城投平臺、產業基金、政府購買等方式的變相舉債行為，部分縣級融資平臺達不到發債門檻，而現在資管新規出臺后，以往的變相投向融資平臺的資金要逐步壓縮，極有可能引發違約風險，從而產生處置帶來的新風險。

（四）金融市場發展不完善不平衡問題

一是金融投資需求與優質金融產品和服務供給不平衡。當前我國已躍升為世界上第二大經濟體，人民群眾生活改善明顯，富裕程度逐步提升，對投資理財等金融產品和服務需求越來越迫切，但是當前我國金融市場能夠提供的金融服務和產品較為有限，質量良莠不齊、種類偏少不全，難以滿足人民群眾的投資需求，一定程度上給非法集資活動提供了生存空間，擾亂了良好的金融秩序。

二是直接融資與間接融資的不平衡。近年來，我國融資結構有所優化，但直接融資占比偏低，以銀行信貸為主的間接融資仍然占據主導地位。由于直接融資市場發育尚不完善，企業融資主要還是依靠銀行機構，從而造成銀行機構風險過于集聚。

三是金融市場環境亟待優化。近年來，全省社會信用體系建設取得了長足發展。但是，由于長期以來信用機制缺失，對不講信用者缺少懲罰機制，造成失信者獲利、守信者吃虧，加劇了金融資源配置的結構性失衡。比如，調研發現的一起民間融資事件，其主要是部分人員以從事高額利潤項目為幌子，編造各種借口，利用投資者貪利和盲目從眾的心理，從民間融資約2.8億元，后因資金鏈斷裂，被投資人逼債才“東窗事發”。

（五）金融信息的不對稱問題

一是金融市場信息存在不對稱。2015年以來股市配資、云南泛亞、“E租寶”等事件爆發，一方面是因為監管規則缺失，另一方面也因監管部門對金融風險缺乏準確把握和提早應對。如2015年股災中，早期監管部門雖然知道場外配資有杠桿，但不清楚杠桿率究竟有多高。

二是金融市場信息割裂。由于監管數據呈碎片化、零散化，缺乏有效順暢的共享渠道，導致監管部門難以及時、全面地掌握金融業整體運行風險。從金融穩定協調合作機制建立運行情況看，總體運行良好，但仍存在一定程度的信息割裂，有的部門出于信息保密的需要，不愿意提供信息內容。

（六）金融創新的不規范、不透明問題

一是金融產品嵌套疊加增加了不透明度。近年來，我國金融創新步伐加快，一些資管通道業務與結構化工具相結合并廣泛運用，衍生出眾多交易結構日趨復雜的金融創新產品、新交易模式，導致資金來源和最終投向不明、底層資產不明晰等問題。

二是金融科技的交易過程和信息披露不透明。一方面，在互聯網虛擬環境下，金融科技平臺的交易信息僅局限于內部了解，交易過程并沒有向外界包括金融監管部門開放，容易引發道德風險。另一方面，當前制度層面對于互聯網金融產品的信息披露規范性要求不高，一些互聯網金融服務平臺披著“金融創新”外衣渾水摸魚，推出的很多產品借助跨區域、跨平臺的方式掩蓋產品真相，或者虛假設置項目，甚至從事自融、非法集資、龐氏騙局、金融詐騙等違法犯罪活動。

三是一些新型金融實體缺乏應有的規范。一方面，一些金融控股公司結構復雜，信息披露不到位，關聯交易不易察覺，交叉性風險較大，將加大金融體系風險。另一方面，各地以金融創新和打造區域金融中心為名，郵幣卡、貴金屬、原油類、金融資產、股權、文化產權等各類地方交易場所如雨后春筍般涌現，其規模和風險性質難以確定，加劇了金融市場的脆弱性，積聚了較大的金融風險。

三、做好金融風險防控工作的幾點思考

基層人民銀行做好防控金融風險工作，關鍵要處理好幾個方面的關系。

（一）處理好回歸本源與防范風險的關系

金融和實體經濟是共生共榮的關系，服務實體經濟既是金融立業之本，也是防范金融風險的根本舉措?；鶎尤嗣胥y行一方面要引導金融行業專注主業，注重發展普惠金融、科技金融和綠色金融，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節；另一方面要積極引導中小銀行調整業務結構，服務創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略，從而真正回歸本源，為支持地方實體經濟發展提供更大動力。

（二）處理好高質量發展與防控風險的關系

唯有金融業實現高質量發展，才能守住維護金融安全的底線，防范和化解重大金融風險。基層人民銀行首先要引導金融業從傳統的主要依靠外延擴大，轉變為主要依靠內涵擴大再生產的發展；由主要依靠要素投入轉換為主要依靠技術進步、科技創新驅動。其次，要以金融機構優化提升金融業發展質量和效益。目前，我國金融行業的基本矛盾正在發生重大轉變，從以往單純追求資金供給的數量矛盾轉變為追求資金供求結構平衡的質量矛盾。為此，要引導金融業不斷在金融體系、行業布局等方面下功夫，逐步完善內部體系，平衡資金供求結構，提升資金配置效率。

（三）處理好加強監管與防范風險的關系

強化監管是防范風險的重要手段。一是要加強金融監管制度的頂層設計，盡快出臺《金融控股公司監管辦法》等基礎性制度，規范金融控股公司、民間借貸、小額貸款公司等行為，為基層人民銀行履職提供保障。二是基層人民銀行要加強統籌協調，充分發揮人民銀行機構的力量，統籌系統性風險防控與重要金融機構監管，對綜合經營的金融控股公司及跨市場跨業務跨區域金融產品，落實監管責任，全面建立功能監管框架，強化綜合監管。三是發揮中央和地方兩個積極性，中央金融監管部門進行統一監管指導，制定統一的金融市場和金融業務監管規則；地方負責地方金融機構風險防范處置，維護屬地金融穩定。四是基層人民銀行要加快推進金融業綜合統計，按照《國務院辦公廳關于全面推進金融業綜合統計工作的意見》，制定完善金融業綜合統計標準，建立金融大數據平臺，全面收集交叉性金融、互聯網金融機構、地方金融組織統計等信息，提高防范系統性金融風險的研判能力。

（四）處理好宏觀調控與防范風險的關系

宏觀調控對系統性風險的識別、引導和化解至關重要?；鶎尤嗣胥y行一是要加強和改善宏觀調控職能，充分發揮貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架的重要作用，擴大宏觀審慎政策的覆蓋范圍，引導和推動金融機構審慎經營，從源頭上有效控制宏觀杠桿率和重點領域信用風險。二是要發揮貨幣政策的引導作用，以供給側結構性改革為主線，進一步優化信貸結構，有力支持精準脫貧、污染防治等重大戰略的推進。三是落實差別化存款準備金制度，把握好流動性總閘門，確保轄內銀行體系流動性合理充裕。四是加強自律機制建設，提高機構利率定價能力，維護利率市場運行秩序。

（五）處理好深化改革與防范風險的關系

全面深化改革是金融發展的根本動力，也是防范化解金融風險的主要途徑。一是深化金融市場改革。積極有序發展股權融資，穩步提高直接融資比重。積極發展債券市場，擴大債券融資規模，豐富債券市場品種，統一監管標準，滿足不同企業的發債融資需求。優化金融信用環境，引導金融機構優化金融服務產品，為社會大眾提供更多樣、更豐富的金融產品。二是深化金融改革。通過完善現代金融企業制度，完善公司法人治理機制，加強外部市場約束，從根本上解決金融體系亂象的問題。嚴格限制和規范非金融企業投資金融機構，從制度上隔離實業板塊和金融板塊。

（六）處理好金融創新與防范風險的關系

金融創新是一把“雙刃劍”，在提升資源配置效率、豐富金融產品的同時，也會帶來潛在的金融風險。對于金融創新，基層人民銀行一是要及時關注，動態跟蹤分析創新產品的交易情況、風險傳遞和規模變化。二是要引導金融機構加強風控制度建設和風險統計監測。三是要建立全面系統的風險監測預警體系，保證及時掌握業務運行情況，評判業務運行風險。四是要規范金融創新產品的設計和信息披露，特別是對復雜金融產品、互聯網金融產品的交易過程和信息披露的規范，對于互聯網平臺及時納入網聯監管平臺，從而提高監管前瞻能力。通過及時排查和堵塞漏洞，規范引導金融機構開展金融創新業務，進一步合理配置信貸資源，支持地方經濟發展取得更大成效。