農(nóng)村集體土地入市的若干思考

曾正富

（貴陽學(xué)院法學(xué)院，貴陽 550005）

土地是人類賴以生存的資源，土地制度是國家的重要制度，在我國深化改革和農(nóng)村荒地激增的背景下，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，黨的第八屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的重大決策，為我國土地制度改革指明了方向。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程推進(jìn)，農(nóng)村集體土地越來越多自發(fā)的以合法或非法的方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。這些暗自流動(dòng)的土地不限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，還涉及放活土地使用權(quán)權(quán)能的問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法，要改變農(nóng)村集體土地使用方式唯一的合法途徑就是通過國家征用，再通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來獲得非農(nóng)建設(shè)的資金，這就使得農(nóng)村土地權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式只能以隱形交易的方式，在城鄉(xiāng)交界處尤為明顯，這就不可避免地要建立一個(gè)有效的土地交易市場(chǎng)。針對(duì)集體土地能否入市，怎么樣入市，進(jìn)入什么樣的市場(chǎng)及入市面臨的問題做如下思考。

一、農(nóng)村集體土地入市的可行性

對(duì)于集體土地入市的可行性問題上，歸納起來有兩種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體土地不能入市，也就是說，農(nóng)地不能轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，否則會(huì)沖擊土地一級(jí)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)混亂、土地投機(jī)、非法交易；耕地?fù)p壞和國家糧食安全、生態(tài)安全；影響國家對(duì)土地的宏觀調(diào)控等，更不能允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是生產(chǎn)力解放對(duì)土地資源優(yōu)化配置的必然要求。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，因?yàn)槊苡衅鋬擅嫘裕w土地進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)有一些負(fù)面的影響，但是，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們要看到積極有利方面的主要作用。

1.隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)的深度及廣度變化，必然會(huì)有一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，人們?cè)诶骝?qū)動(dòng)、農(nóng)民的“厭弄情緒”的驅(qū)使下，會(huì)有越來越多的農(nóng)民進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)，從而客觀上會(huì)有一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)用地自發(fā)地以市場(chǎng)形式轉(zhuǎn)化，這是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的本質(zhì)所在，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。

2.在農(nóng)業(yè)科技不斷發(fā)展創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化客觀上就要求農(nóng)村土地必須受市場(chǎng)這只“無形的手”的作用力。一方面，農(nóng)民難以簡單的人勞結(jié)合進(jìn)行規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)種植，以及區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又驅(qū)使勞動(dòng)力的流動(dòng)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，農(nóng)民就愿意以租賃、出讓、抵押的方式來獲得在城鎮(zhèn)發(fā)展的資金。另一方面，土地過于分散，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模難以變大，且在國際競(jìng)爭中處于不利地位，除此之外要想營造一個(gè)穩(wěn)定的投資環(huán)境來吸引外商，那么就得允許土地進(jìn)入市場(chǎng)。

3.在社會(huì)主義公有制條件下僅僅給農(nóng)民些細(xì)小、分散的承包地能不能保障生活并走上致富的道路呢？實(shí)踐中有肯定的回答是很難的，因?yàn)橥恋孛娣e小、分散，不能以先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行集約化、規(guī)模化生產(chǎn)。有的地方難以抵御自然災(zāi)害而連最低的生活保障都不能。所以，只有解決農(nóng)村集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)不平等的地位、產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一的等問題，允許農(nóng)村土地使用權(quán)與國有土地平等入市，進(jìn)入市場(chǎng)有償有期的流動(dòng)，才能使土地資源集中于種地能手、合作社和農(nóng)業(yè)公司手中，取得土地資源的利用效益最大化，農(nóng)民才能走上增收致富的道路，才能共享改革成果。同時(shí)，勞動(dòng)力脫離土地的農(nóng)民可以有更多的空閑勞力從事非農(nóng)工作而提高生產(chǎn)率和有更多的經(jīng)濟(jì)收入，將會(huì)更快地富裕起來。

4.由自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的過渡，致使所有權(quán)社會(huì)化，即所有權(quán)與所有權(quán)能分離以及新型物權(quán)的出現(xiàn)。“直接生產(chǎn)者不是所有者，而只是占有者，并且他的全部剩余勞動(dòng)實(shí)際上依照法律都屬于土地所有者。”這只是傳統(tǒng)的所有權(quán)理論基于財(cái)產(chǎn)的靜態(tài)的歸屬保護(hù)所有權(quán)的本體的渾一性、整體性而構(gòu)建。“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。”要實(shí)現(xiàn)土地資源的巨大效用，這種構(gòu)建已經(jīng)不起實(shí)踐的檢驗(yàn)，因?yàn)樗鼤?huì)阻礙自然資源、社會(huì)資源的優(yōu)化配置和高效利用，只有因時(shí)擴(kuò)大利用所有權(quán)寬廣的權(quán)能，才能順應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)力水平不斷提高，所有權(quán)人為實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值而讓渡財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值和交換價(jià)值，使物盡其用，產(chǎn)生了所有權(quán)與其權(quán)能的分離，就出現(xiàn)了新的用益物權(quán)，允許所有者之外的人在所有物上設(shè)立獨(dú)立的新物權(quán)，這是社會(huì)生產(chǎn)力提高的必然性。

綜上所述，農(nóng)村集體土地可以而且應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)體系的客觀要求，也是物權(quán)法發(fā)展的重要趨勢(shì)。

二、農(nóng)村集體土地入市面臨的困境

農(nóng)村集體土地入市有農(nóng)地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)用地，這些集體土地有不同的用途進(jìn)入不同的市，那么相應(yīng)地在入市后的法律制度來規(guī)范交易市場(chǎng)，既要發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的利用效益最大化，也要發(fā)揮政府的調(diào)控職能，引導(dǎo)土地交易市場(chǎng)有序規(guī)范進(jìn)行，確保土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一。要制定相關(guān)制度和完善相關(guān)法律制度，就成為當(dāng)下集體土地入市面臨的重難點(diǎn)問題，因?yàn)橐?guī)范系統(tǒng)龐雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，既要完善上位法，也要修訂下位法。農(nóng)村集體土體入市面臨的問題有以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)地市場(chǎng)的缺失。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成，農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，就要求農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來優(yōu)化配置土地資源，以促使農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。如果只通過國家征購的方式實(shí)現(xiàn)集體土地的效益，且土地使用權(quán)能受限，會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程，難以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)矛盾。農(nóng)地又作為城市地產(chǎn)市場(chǎng)的重要來源，沒有一個(gè)農(nóng)地市場(chǎng)，集體土地主體利益會(huì)受到影響以及城市地產(chǎn)市場(chǎng)也將是無源之水。

2.集體土地所有權(quán)屬不清。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所有權(quán)由村民小組、村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織行使，類似于盧梭的《社會(huì)契約論》中的社會(huì)共同體的“公意”。也就是說，所有權(quán)的主體虛置，這是在土地制度改革的歷史更迭遺留的問題。這種“公意”致使所有權(quán)虛化，究其根本在于集體所有權(quán)能受限，如果集體土地實(shí)現(xiàn)土地利益的方式只能由國家征收，而不能轉(zhuǎn)讓、抵押、集體土地所有權(quán)就永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)。

3.關(guān)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在理論上分歧較大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地在取得方式上的無償性與使用上的無限期性，開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)造成房開商涌入農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)，致使集體土地流失、耕地破壞，會(huì)影響農(nóng)民的生活保障及社會(huì)的安定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)部分或全部開放流轉(zhuǎn)。部分流轉(zhuǎn)是被限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，否則會(huì)打破集體經(jīng)濟(jì)組織的“鄉(xiāng)土性”。全部流轉(zhuǎn)的理由是限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)展，“同地同權(quán)”的改革精神很難實(shí)現(xiàn)。

4.“公共利益”的概念高度抽象化。為了保護(hù)公民個(gè)人的合法私有財(cái)產(chǎn)，只有基于“公共利益”才能對(duì)土地依法進(jìn)行征收，不管是《土地管理法》《物權(quán)法》還是《房地產(chǎn)管理法》都有“公共利益”出現(xiàn)，何謂“公共利益”，只是在《征收條例》中采用例舉或概括的方式進(jìn)行兜底式的說明。由于公共利益的抽象性和高度概括性難以在實(shí)踐中操作，在實(shí)踐工作中有些地方會(huì)有意無意的以“公共利益”的名義擴(kuò)大征收范圍，把不應(yīng)被征收的土地資源納入“公共利益”的范圍。也有人提出，我國現(xiàn)階段不易把“公共利益”限制過小，否則在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)建設(shè)中很難進(jìn)行。

三、解決農(nóng)村集體土地入市困境的建議

1.建立有機(jī)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)。解決以合法或非法和“隱性”的或公開的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不應(yīng)采取嚴(yán)厲打擊、“堵”“防”“禁”的手段，而且各地政府也例外的為一些事實(shí)上的土地使用者補(bǔ)辦了土地審批手續(xù)，這樣就助長了農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，形成數(shù)量龐大的隱性交易，采取嚴(yán)厲打擊的方式只是暫時(shí)的解決之道，而且也是沒有必要的，這樣做是違背市場(chǎng)客觀規(guī)律的，政府對(duì)土地市場(chǎng)的任何干預(yù)和調(diào)控都是低效率的，要順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的時(shí)代發(fā)展潮流，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)體系，即建立農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)和與城市地產(chǎn)市場(chǎng)連接的農(nóng)城地產(chǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)又可細(xì)分為農(nóng)用地市場(chǎng)，也就是農(nóng)地承包市場(chǎng)、農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)和城市地產(chǎn)市場(chǎng)是土地使用權(quán)市場(chǎng)，農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)是集體使用權(quán)市場(chǎng)，城市地產(chǎn)市場(chǎng)是國有土地使用權(quán)市場(chǎng)，而農(nóng)城地產(chǎn)市場(chǎng)則是控制農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)和城市地產(chǎn)市場(chǎng)的“閘門”。這就與黨在十八屆三中全會(huì)中提出的決定“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”不相抵觸，這樣國家就像“家長”一樣發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的職能制定城鄉(xiāng)土地利用量和科學(xué)的土地供應(yīng)總量計(jì)劃，把控農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地（集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地）的關(guān)口，引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

2.明確權(quán)屬主體，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，完善權(quán)能。《民法總則》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織特殊的法人人格，集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)進(jìn)一步明確，現(xiàn)行的法律規(guī)定所有權(quán)系由三級(jí)集體代表行使，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政單位和其所管轄的土地范圍多廣，關(guān)系復(fù)雜，不易管理，也容易滋生腐敗問題，不宜作為集體所有權(quán)的代表主體。村民小組人地少，文化水平及法律意識(shí)淡薄等不宜作為權(quán)屬主體。權(quán)屬主體應(yīng)由村集體組織仿照公司法人的組織形式來落實(shí)。村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地土地所有權(quán)主體后，要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的利益，就要求完善所有權(quán)的權(quán)能，村集體把土地通過轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、入股等方式來增收，新農(nóng)村建設(shè)才能有獲取資金的渠道，更好更快地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市化的進(jìn)程。但這些都必須要納入法治的軌道上來，在相應(yīng)的法律制度下運(yùn)行。

3.根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)方式有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)的置換，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，被限制的宅基使用權(quán)權(quán)能已無法滿足市場(chǎng)主體日益增長的需求，所以在城鄉(xiāng)交界處會(huì)出現(xiàn)“隱性”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，且由于區(qū)域間的發(fā)展差距大，人員流動(dòng)性強(qiáng)，導(dǎo)致很多的宅基地空閑，宅基地資源浪費(fèi)，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，一方面可以通過市場(chǎng)發(fā)揮資源的優(yōu)化配置，另一方面農(nóng)民也可以得到流轉(zhuǎn)的資金到城鎮(zhèn)發(fā)展。不管如何限制宅基地的流轉(zhuǎn)，它總會(huì)以隱形方式流入城鎮(zhèn)，不論合法還是非法。而且通過置換的方式也會(huì)使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)。流轉(zhuǎn)方式上可以借鑒城鎮(zhèn)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式，但要結(jié)合各地區(qū)差異性制定缺位的法律輔助之。

4.明確界定“公共利益”。現(xiàn)行的《土地管理法》《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》對(duì)公共利益的列舉也沒有明晰、確定，所以在土地征收征用時(shí)會(huì)出現(xiàn)糾紛，這些糾紛大多是政府的職能部門假借公共利益之名謀商業(yè)利益或個(gè)人利益之實(shí)，這就嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，不管是采取“抽象主義”“列舉主義”，或是“抽象+列舉”的折中主義都不能對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，因?yàn)楣怖鎯?nèi)涵用這些方式難以窮盡。對(duì)公共利益的明確無非是為了衡平公權(quán)力與私權(quán)利，既然難以用概念將公共利益明確，那我們要在征收征用程序采取措施限制公權(quán)力對(duì)農(nóng)民私權(quán)利的侵害。《土地管理法》第46條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”這是農(nóng)民集體的土地被征收單位做出決定后才得到通知，也是引發(fā)矛盾糾紛的原因。要解決公共利益不明晰帶來的矛盾糾紛，程序上要在征收決定做出前增加對(duì)公共利益界定的調(diào)查和審查程序，將征收實(shí)施公告后置程序前置為“公共利益的形成和決策公告”，真正把“公共利益”的形成和決策直接接受廣大人民的監(jiān)督，同時(shí)采取必要的措施，充分保障公眾的意見表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，這是解決“公共利益”虛化的具有可操作性的措施，也是公眾參與政治生活的體現(xiàn)。

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