政府規范性文件清理及其制度完善

摘 要：規范性文件清理是政府職能轉變和簡政放權的重要表現之一。政府規范性文件清理不僅有助于優化依法行政的法律制度環境，推進法治政府建設；還可以有效地提高政府行政辦事效率，給公眾的生活帶來便利。本文圍繞政府規范性文件清理，闡述了規范性文件的概念、基本特征以及規范性文件清理的內涵、分類，將國家發展改革委員會，江蘇省和陜西省財政廳，南京市建鄴區、六合區、浦口區作為研究樣本，通過分析其規范性文件清理清單并對清單進行文本數據統計，總結我國政府規范性文件清理清單的數量特征，從中發現存在的不足之處，進而為完善規范性文件清理制度提出建議。

關 鍵 詞：規范性文件；規范性文件清理制度；法治政府

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）11-0025-10

收稿時間：2018-09-26

作者簡介：岳洪江（1973—），男，遼寧沈陽人，南京審計大學公共管理學院副研究員，博士，碩士研究生導師，研究方向為公共管理。

規范性文件是政府依法開展行政工作的“標尺”，這一性質決定了其覆蓋面廣、數量龐大的特征。建國以來，單從國務院發布的文件來看就數以萬計，雖歷經多次清理，但仍存在20年以上的“古董”文件，新舊文件互相交雜，隨之也帶來了適用上的混亂。同時，由于我國尚未制定統一的政府規范性文件清理制度，各地政府對于規范性文件清理也沒有形成統一標準，導致一些早已不符合現代社會發展需要的規范性文件沒有被及時地清理，這些規范性文件一方面仍在發揮著規范作用，另一方面也阻礙了公眾享受合法權益。不僅嚴重降低了政府的行政效率和管理質量，也與我國法治政府建設的要求相違背。

關于規范性文件清理的研究在近年才開展起來，此項研究時間較短，相關的研究主要可以概括為以下三個方面：一是規范性文件的制定及效力問題。如張歸認為，目前規范性文件的制定存在文件內容質量不高、制定程序混亂和形式及語言不規范等問題；[1]黃金榮認為，從法律效力的角度，規范性文件遠不如法律法規。[2]二是行政規范性文件清理現狀及其完善建議。如李玉以上海市地方性法規中行政強制內容清理為研究對象，對其制度運作進行功能評價，得出法規清理應該達到機制常態化、法定程序和方式規范化、清理與公眾參與制度化的目標結論；[3]王娟娟認為，規范行政規范性文件最有效的途徑就是建立定期清理制度，以便及時發現問題，解決問題，保證各層級各部門工作井然有序地進行。[4]三是對規范性文件監督的研究。如武芳認為，運用內部監督與外部監督相結合的方式，同時輔以其他監督方式，相互彌補，才能發揮各自優勢，真正有效地實現對規范性文件的監督；[5]林立氣認為，應將行政規范性文件的整個制定過程，包括制定主體、程序、內容等都納入到法制軌道中，并且建立責任追究制度，保證監督到位。[6]

學術界對規范性文件清理的相關研究大多是采用了定性研究的方法，從地方性法規或行政規范性文件實踐現狀入手，找出其存在的問題并依此提出相關建議。本文采用定性與定量、比較分析法等方法，選擇國家部委、省級部門、市（縣、區）三個層級，分析其公布的規范性文件清理清單，對清單進行文本數據統計，探析我國對推進規范性文件清理所表現出的特征以及其中存在的不足，據此提出有針對性并切實可行的對策。

一、政府規范性文件及清理概述

（一）政府規范性文件的概念及基本特征

政府規范性文件本身并沒有詳細統一的概念界定，只是合乎現實情況而逐漸被廣泛流傳。總結目前學界對規范性文件的概念解析，普遍認為規范性文件概念有廣義和狹義之分。如李敦智認為，廣義上的規范性文件一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章）的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。[7]盧建華認為，狹義的規范性文件又稱“行政規范性文件”“行政規范”“行政規則”，屬于法律范疇以外的，是指行政機關為執行法律、法規、規章，對社會實施行政管理而制定的除行政法規和規章以外的可以反復適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。[8]實踐中，國家制定的法律涉及有規范性文件字眼的很少，但不少地方性法規中對規范性文件有清晰的定義，如2009年4月，江蘇省政府出臺的《江蘇省規范性文件制定和備案規定》（江蘇省人民政府令第54號）規定：“本規定所稱規范性文件，是指除規章以外，由本省行政機關依照法定權限和規定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規范性文件和部門規范性文件。” 而2011年12月，遼寧省政府出臺的《遼寧省規章規范性文件備案辦法》（遼寧省人民政府令第269號）規定：“本辦法所稱規范性文件，是指各級人民政府及其所屬部門，依照法定權限和程序制定發布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權利、義務的規定、辦法、細則、解釋等實施對社會管理的文件。” 對比可見，各地方政府對于規范性文件的定義仍各有側重，江蘇省將規范性文件規定為將規章排除后的文件總稱，而遼寧省將規范性文件細化到各類文件名稱。本文將“規范性文件”定義為除法律法規和條例規章外具備法律效力的規范性文件，采用其狹義范圍。

通過對規范性文件概念的界定可以發現，規范性文件具有三個基本特征：一是規范性，文件對其管轄范圍內的人和事具有普遍約束力，并且可以反復適用；二是行政性，包括制定機關的行政性以及公文的行政性；三是外部性，如馬春生認為，是指規范性文件中管理內容的外部性，而不是規范性文件發布對象的外部性。[9]

（二）規范性文件清理的內涵及分類

張開俊認為，可以將規范性文件清理定義為由規范性文件的制定主體在自己的職權范圍內，按照一定的程序和標準，對現行有效的規范性文件進行審查，確定其是否具有效力的活動。從不同的角度可將規范性文件清理劃分為三種類型：一是按照清理的計劃性，可以分為定期清理和集中清理；二是按照清理的主體，可以分為政府組織的清理和政府所屬部門組織的清理；三是按照清理的范圍，可以分為專項清理和全面清理。[10]規范性文件清理的結果主要有三種：分別是予以保留、予以修訂和予以廢止（包括自行失效）。一般情況下，一件規范性文件只能產生一種清理結果。

二、國家部委、省級部門和市（縣、區）規范性文件清理的特征

為探究國家部委公布的規范性文件清理的特征，本文選取了國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）于2016年1月公布的文件清理清單為研究樣本，其原因有三個方面：一是最新公開的一批清理清單；二是國家發改委清理的文件與經濟發展和社會生活緊密聯系，時效性比較強；三是國家發改委對規范性文件清理工作開展得比較早，在落實過程中凸顯出的問題也會更加明顯，易于提早發現并及時糾正。

為探究省級部門公布的規范性文件清理的特征，本文選取了江蘇和陜西兩省財政廳近年來的規范性文件清理清單為研究樣本。其原因在于：江蘇省是經濟、政治等綜合實力發展得比較好的東部省份；陜西省是經濟、文化、歷史都相當豐富的中西部省份。

為探究市（縣、區）人民政府規范性文件清理的特征，本文選取了南京市建鄴區、浦口區、六合區這三個區作為研究樣本。其原因在于：這三個區對截止到同一時間（2014年8月31日）前，規范性文件均公布出了各自的清理清單。

（一）國家發改委規范性文件清理的特征

國家發改委于2016年1月公布的文件清理清單含有2426條清理目錄。

⒈國家發改委文件清理的結果分析。把國家發改委文件清理分為規章和規范性文件兩大類，觀察其廢止、保留和擬修改三類清理的結果，得到表1。

由表1可知，從文件清理總量來說，規范性文件遠遠多于規章。在清理的規范性文件中，廢止數量是最龐大的，達到45.7%。在清理的規章文件中，廢止17.9%。對于規章來說，清理后保留的文件數目是最多的。

⒉國家發改委廢止規范性文件的內容分析。把國家發改委廢止的規范性文件所涉及的主要領域，從價格、能源、投資和產業政策方面分為四大類，得到表2。

國家發改委涉及價格管理的規范性文件占廢止文件總數六成以上，成為此次規范性文件清理的主要內容。廢止的價格管理文件主要涉及糧食、油料、棉花等農產品價格，水、電、煤、天然氣等資源能源價格，藥品和醫療服務價格，交通運輸及通信服務價格以及行政事業性收費等。關于價格管理文件的清理，是在市場經濟的大背景下，政府職能不斷轉變的過程中，國家發改委承擔起了監督者的角色，將更多的定價權逐步交由市場。

⒊國家發改委廢止規范性文件的年代分析。依照20世紀70-80年代、20世紀90年代、2000年至2013年、2013年至今四個階段劃分，得到表3。

國家發改委廢止規范性文件的年份主要集中在20世紀90年代至2013年間，占比達到總數的80%以上。從總體時間跨度上看，有些被廢止的規范性文件存在時間長達40-50年。

⒋國家發改委廢止規范性文件的原因分析。依照國家發改委廢止規范性文件的原因類型，分為放開管制、改進監管措施、優化審批流程、取消準入限制以及解決文件“打架”五種，得到表4。

以上五種原因類型都體現出政府對自身角色的轉變，從“運動員”轉變為“裁判員”、從生產者轉變為監督者、從管制型政府轉變為服務型政府，減少了對市場經濟的直接干預，厘清了與市場的關系，進一步強化了社會服務職能。

⒌國家發改委廢止規范性文件的發布部門分析。依照國家發改委廢止規范性文件的發布部門，區分單部門發布和多個部門聯合發布兩種方式，得到表5。

從表5可以看出，在被廢止的規章、規范性文件中，只存在一個發布部門的文件占較大比重，此類文件的發布部門主要有國家計委、國家物價局、水利電力部、國家經貿委以及能源部等。一些被廢止的規范性文件是由多個部門聯合發布的，通常是以國家計委為發布主體，其他部門如財政部、鐵道部、交通部等配合，聯合的部門不固定，分布范圍比較廣，有時發布的部門高達12個之多。

⒍國家發改委廢止規范性文件的文號分析。規范性文件的文號是由機關代字、年份以及序號組成，當出現多個部門聯合發文時，只需要標明主辦機關的發文字號即可。且在同一個部門之下又劃分出不同單位來管理不同事務，如國家計委的文號又分為計資、計建、計投資、計基礎、計價格、計價管、計價費、計調度等，從文號的編寫就可以看出發布規范性文件所涉及的大致內容，包括價格的制定與管理、各項事務性收費規定、人員調度等，參見表6。

從表6中發現，國家發改委所公布的規范性文件清單目錄中有很多部門現已不存在或被合并。如原來的鐵道部于2013年被撤銷，國家經委于2003年被撤銷變為現在的商務部，國家計委是國家發改委的前身。機構的整改和撤銷造成了之前發布的規章和規范性文件文體形式、文號的不規范，適用界限被模糊，有效性難以得到保障，讓市場主體無所適從。

（二）江蘇和陜西兩省財政廳規范性文件清理的特征

江蘇省財政廳于2015年8月24日公布了規范性文件的清理結果，確認廢止了22件規范性文件。陜西省人民政府辦公廳于2016年5月19日公布了陜西省財政廳規范性文件清理清單，其中予以保留的共107份，需修改的規范性文件8份，廢止的規范性文件20份。由于江蘇省財政廳只公布了廢止的規范性文件，為便于比較，本文只分析江蘇和陜西兩省財政廳廢止的規范性文件。

⒈兩省財政廳廢止規范性文件的出臺時間分析。依照江蘇和陜西兩省財政廳廢止規范性文件出臺的時間，得到表7。

從兩省財政廳廢止規范性文件出臺的起止時間看，江蘇省主要集中在2004年至2014年，而陜西省主要集中在2008年至2012年。

⒉兩省財政廳廢止規范性文件的原因分析。依照江蘇和陜西兩省財政廳廢止規范性文件的原因，主要可以歸為以下幾類，參見表8。

從表8來看，原因不同，分布數量各不相同。由于文件“打架”，江蘇和陜西兩省財政廳廢止規范性文件分別占22.7%和35%；根據上級文件的變動，江蘇和陜西兩省財政廳廢止規范性文件分別占50%和30%。

（三）南京市建鄴、六合和浦口區規范性文件清理的特征

根據建鄴、六合和浦口三個區2014年8月31日前公布的規范性文件清理清單統計，分別有20、58和158條。

⒈建鄴、六合和浦口三個區清理規范性文件的數量分析。依照建鄴、六合和浦口三個區清理規范性文件的結果，分為保留、修改、廢止和失效四類，得到表9。

從清理的數量來看，浦口區清理的規范性文件最多，其數量幾乎達到建鄴區總數的8倍。從清理結果的類別來看，文件保留數目占文件清理結果比重最大，三個區分別為95%、52%、73%。三個區清理結果也不盡相同，建鄴區沒有失效和需要修改的文件，六合區有14件需要修改的文件，沒有失效文件，而浦口區有18件失效文件，修改文件數目為零。

⒉建鄴、六合和浦口三個區清理規范性文件的發文責任單位分析。

由表10可見，浦口區涉及清理的責任單位多達54個，而六合區涉及清理的責任單位也接近30個，建鄴區涉及清理的責任單位數量較少，只涉及5個。其中，清理的責任單位涉及最多的是財政局、人社局和住建局，這三個單位都占據六合區和浦口區清理責任單位的前五名。

⒊建鄴、六合和浦口三個區廢止規范性文件的出臺年代分析。依照建鄴、六合和浦口三個區廢止規范性文件的出臺年份，得到下圖。

由圖可見，建鄴區廢止規范性文件發布時間集中在2012年，文件達9件；浦口區廢止規范性文件發布時間集中在2007年前后，其中，有的規范性文件存在年限長達11年。建鄴、六合、浦口三個區廢止規范性文件發布時間均集中在2010年之前，分別占10%、59%、77%，時間跨度從4到11年不等，從2012年后發布的規范性文件被廢除的數量逐步下降。

三、政府各層級規范性文件清理存在的不足

（一）規范性文件清理缺乏法治化的清理機制

我國政府先后在1985年、1993年、2001年、2007年、2010年、2015年和2016年出臺了清理行政法規、規章、文件的要求。從歷次行政法規、規章、文件的清理要求看，都是以通知的形式下達，國務院各部門和各省、自治區、直轄市、較大的市人民政府多是進行臨時性、被動型清理。由中國政法大學法治政府研究院組織編寫的《中國法治政府評估報告（2015）》評估結果顯示：政府規范性文件的總體法治化水平不高，進展緩慢。[11] 規范性文件清理缺乏法治化的清理機制，未形成規范性文件清理的制度化和規范化。

（二）規范性文件缺乏定期和即時清理的執行約束機制

2010年10月10日，國務院印發的《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出，規范性文件每隔兩年進行一次清理工作，對不符合法律、法規、規章規定的規范性文件，對依據缺失和相互抵觸以及不適應經濟社會發展要求的規范性文件，對含有行業保護和地方保護內容的規范性文件，符合以上三類情況的規范性文件要予以修改或者廢止，這是目前清理規范性文件具有最高法律效力的規定。到目前為止，國務院各部門以及各省、自治區、直轄市和較大的市人民政府對于規范性文件的清理尚未形成較為系統的機制，各級各類部門和機構清理規范性文件工作節奏和時序都各不相同，使得規范性文件清理缺少穩定的時間預期以及可資遵守的統一規則，缺乏定期和即時清理的執行約束機制。

（三）規范性文件清理標準不統一

面對大量的政府規章和規范性文件，應該如何把握清理的標準是亟待解決的問題。如山東省規定現行政府規章和規范性文件內容涉及七種情形之一的必須進行修改、廢止或宣布失效；遼寧省提出規章、規范性文件清理的標準主要有：合法性、合理性、協調性、操作性和實施效果。實際上，隨著社會的發展，規范性文件清理標準在不斷改變和擴展，如2017年國務院提出的“放管服”改革涉及的規章、規范性文件清理工作，以及浙江省開展不符合生態文明建設和環境保護要求的地方性法規、規章、規范性文件清理，都擴展了清理范圍。但目前仍缺乏全國統一的、權威性的規范性文件清理標準，同時對于規范性文件清理的程序也沒有統一有效的規定。

（四）規范性文件清理缺乏系統性和全面性

現實中，規范性文件清理多采取“誰制定，誰清理”的原則，由各級各類部門和機構提出廢止、修改和繼續有效的清理意見，存在各自為戰的局面，缺乏系統性、全面性。規范性文件清理工作的業務水平有待提高，有些部門分不清哪些文件屬于規范性文件，哪些屬于內部工作安排，增加了清理工作的難度。由于規范性文件發布形式的多樣化以及規范性文件識別的標準并不完全統一，導致清理工作難免存在疏漏。由于受人力、物力條件的限制，使得規范性文件清理工作更多地局限在是否符合上位法的合法性審查上，對文件的實際執行效果缺乏實證調查評估，規范性文件實施后評估措施未能在規范性文件清理中得到有效運用。地方性法規、規章和規范性文件存在“故意放水”、降低標準、清理不徹底、管控不嚴等問題。

（五）規范性文件清理缺乏公眾參與和監督

在各級政府公布的規范性文件清理清單中，存在公開內容不全、公開渠道有限、公開形式單一等問題。首先，文件目錄只是按照發布時間進行排列，不利于企業和個人針對自身的相關事項進行查詢。其次，清單中只有文件名、文號、發布時間和發布部門四個分類，并未對文件被廢止、保留或修改的原因予以說明。第三，在政府開展文件清理工作的整個過程中，公眾作為最直接的受益者，參與度非常低，這種“高相關，低參與”的現象在地方規范性文件清理過程中也是很普遍的。公眾發現“問題文件”并向政府法制機構投訴的寥寥無幾，相關政府部門很難聽取到公眾對于清理結果的意見和建議，從而無法將公眾的意見和建議補充到后續清理工作中。

四、完善政府規范性文件清理制度的建議

（一）建立健全已出臺規范性文件定時與即時清理相結合的長效機制

為了確保已出臺規范性文件清理工作的制度化、規范化和常態化，應該建立健全針對已出臺規范性文件定時清理與即時清理相結合的長效機制。第一，政府各級各類部門和機構嚴格執行對已出臺規范性文件每隔兩年進行一次清理工作。第二，政府各級各類部門和機構應遵循“依法、及時、公開、有序”的原則，一旦發現已出臺規范性文件在適用范圍內有新的上位依據發布實施或者現行依據有修改、廢止、宣布失效等情形的，就應當立即啟動即時清理程序。及時有效地對已出臺規范性文件進行清理，著力提高已出臺規范性文件清理工作的效率和質量，保證已出臺規范性文件的合法性和協調性。第三，把新出臺規范性文件備案審查與已出臺規范性文件清理工作進行聯動，對現行有效的規范性文件加強跟蹤審查，將審查意見貫徹到已出臺的規范性文件清理中，使得文件審查與清理工作更加緊密地結合起來，切實有效地做好規范性文件的立改廢工作。

（二）建立健全新出臺規范性文件的法治化機制

政府規范性文件是實施行政管理的重要抓手，其數量多、使用范圍廣，且具有反復適用性和普遍約束力，對公眾權益影響大，將其納入法治化軌道有助于推進法治政府建設。第一，建立新出臺規范性文件備案審查制度。制定和完善規范性文件備案審查條例，從規范性文件制定主體、權限、程序、內容、形式等方面作出規定和要求。按照新出臺規范性文件“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，嚴格執行新出臺規范性文件備案審查制度。第二，全面實行新出臺規范性文件統一登記、統一編號、統一發布的“三統一”制度。要把實行新出臺規范性文件的“三統一”制度作為建設法治政府的重要任務來抓，為此，可以將其貫徹落實情況作為年度依法行政考評的內容，以切實有效推進規范性文件“三統一”制度的實行。第三，建立新出臺規范性文件效力動態管理機制，發布實施的規范性文件均應注明有效期。規范性文件的有效期自施行之日起不得超過五年，標注“暫行”“試行”的規范性文件的有效期不得超過兩年，規范性文件有效期滿將自動失效。規范性文件有效期屆滿前，起草單位認為仍需繼續執行的規范性文件，應由制定機關對其實施情況進行評估并按照規定程序重新制定。

（三）建立各級政府規范性文件信息集成平臺系統

針對目前各級政府部門已出臺規范性文件信息分散、不利于公開和分享的狀況，應逐步構建統一、動態更新、公開共享、權威發布的規范性文件信息目錄系統。國家、省、市（縣、區）不同層級政府作為規范性文件信息集成系統的第一責任人，應構建分類科學、集中規范、共享共用的全平臺統一的規范性文件信息集成系統。規范性文件信息目錄系統就制定機關、文件名稱、文號、起草單位、施行日期、有效期限、效力狀態等文件屬性進行采集，并就規范性文件信息目錄實現統一分類、統一數據格式、統一調用、統一監管，以實現信息、服務和互動資源的集中與共享。將規范性文件信息目錄系統在各級政府門戶網站統一公開，接受公眾參與和監督，同時可以讓公眾查詢檢索。

【參考文獻】

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[11]中國政法大學法治政府研究院.中國法治政府評估報告2015[M].法律出版社，2015.

（責任編輯：劉 鵬）

The Characteristics and Governance of Government

Normative Documents Cleaning

——Take State Ministries，Provincial Departments and Cities

（Counties and Districts） as an Example

Yue Hongjiang

Abstract：The clearance of normative documents is an important manifestation of the government's transformation of functions and decentralization.Cleaning up government normative documents is not only helpful to optimize the legal system environment of administration by law and promote the construction of a government ruled by law，but also can effectively improve the efficiency of government administration and bring convenience to public life.This paper expounds the concept，basic characteristics and the connotation and classification of government normative documents around the cleaning up of government normative documents.The National Development and Reform Commission，the Finance Department of Jiangsu Province and Shaanxi Province，Jianye District，Liuhe District and Pukou District of Nanjing City are taken as research samples to analyze their normative documents.Clean up the list and carry out text data statistics on the list，summarize the quantitative characteristics of the list of government normative documents，find out the shortcomings，and then put forward suggestions for improving the system of cleaning up normative documents.

Key words：normative documents；normative documents cleaning system；rule of law government