論公司強制清算制度的完善

摘要：公司強制清算制度是規制公司有序退出市場的法律程序，但在實際操作中卻產生了一定的適用困境。為了使公司強制清算制度更好地發揮作用，可從宏觀和微觀層面予以完善，在公司強制清算制度的價值設計上，應堅持清算程序公正原則、清算效率原則和利益均衡保護原則；在公司強制清算制度的機制構建上，應設立清算基金以保障清算機構合理報酬、完善考核機制以促進清算程序高效運行、建立解散登記以督促公司開展自行清算、統一清算立法以確保清算程序有法可依、協調行政機關以確保清算終結注銷登記。

關鍵詞：公司強制清算；適用困境；價值設計；機制構建

公司強制清算制度是在司法權介入下，規制公司有序退出市場的法律程序制度。按照法經濟學的觀點，所有法律活動包括一切立法、司法活動以及整個法律制度，都要以資源的有效配置和利用，即以社會財富的增加為目的。（馮玉軍，2004）近年來，隨著我國市場經濟的發展，立法對公司解散事由規定日臻完善，尤其在《公司法司法解釋（二）》《清算紀要》等專門性司法解釋文件出臺后，公司強制清算案件總體大幅上升，但實踐中，公司在解散后該清算不清算或者違反法定程序進行清算的現象大量存在，一些公司股東等清算義務人在公司解散后銷聲匿跡或者不履行清算義務，甚至故意篡改、毀損公司賬冊或隱匿、私分、轉移公司資產，惡意脫逃債務，也有的公司股東虛構公司已經清算的事實，編造虛假清算報告騙取公司注銷登記。（趙偉、劉玉潔，2013）上述情形導致公司清算的制度功能無法正常發揮，當事人權利、義務和責任發生錯位，凸顯我國公司法律制度的不完備和社會誠信體制的不健全。因此，在構建公司強制清算制度時，需要從該制度的價值基礎出發，檢視制度適用中的問題，并從宏觀和微觀層面加以完善，以最大程度實現制度價值。

一、 公司強制清算制度適用困境的成因分析

1. 從我國公司制度的建立過程來看。我國公司制度作為“舶來品”更多地體現出國家強制的色彩，特別是在公司退出市場機制上，長期以來存在的弱化公司自治，強調登記機關對公司退市的監管和處罰的情形。而在實踐中，行政機關對被吊銷營業執照后未經清算的公司和股東的監管和處罰相對較輕，無法起到震懾和促進股東履行清算義務的作用。

2. 從我國公司形態及治理結構角度考察。我國家族企業的歷史淵源致使不少公司徒具公司形式，法人獨立性欠缺，公司缺乏內部風險控制機制。企業管理與家庭管理混合又導致企業法人人格的混同，在訴訟過程中呈現出非典型化公司訴訟的特征，一方面導致股東事實上無法享受到公司有限責任的保護，另一方面股東、實際控制人也自然缺乏履行清算義務的意識和動力，致使債權人一般不會選擇啟動成本相對較高的公司強制清算程序，而一旦進入公司清算程序，需要解決的也不僅僅是公司如何規范退出的問題，還需對以往公司行為一一進行盤點，易形成訴訟傳導現象，導致清算效率低下，清算制度的價值功能無法顯現。

3. 從公司清算的制度功能來看。當前，由于社會誠信體系尚未完全建立，清算民事責任尚未明確規范，在強調公司有限責任和獨立法人格的同時，清算制度在實際運作中異化為股東逃避債務、占有公司財產現象，體現出制度應有功能與運作實際的脫節。在債權人申請公司強制清算時，不少公司存在故意不參加年檢，任由登記機關吊銷執照的現象，從而達到逃廢債務的目的，也有股東為了占有公司財產惡意阻撓，不配合清算工作，導致清算事務難以有效進行；在股東申請公司強制清算時，公司僵局突出，如何調和股東矛盾、平衡股東利益成為難題。上述情形白白消耗大量司法資源，最終仍無法實現清算目的，大大降低了當事人對清算制度和司法公正效率的期望，當事人即使付出高昂代價也可能無法實現申請目的，從而不敢輕易提出清算申請，法院則囿于審理中存在的種種技術障礙往往不輕易啟動清算程序。

二、 宏觀層面：公司強制清算制度的價值設計

公司強制清算制度的完善首先要確定其制度價值和法律原則，這不僅有利于發現其在調整特定社會關系時所要實現的終極目標，還能為具體規范的設計提供指導作用。

1. 清算程序公正原則。公司強制清算制度是一種程序制度，目的是通過非訟程序完成法定義務、免除相關的法定責任，而不解決具體爭議或糾紛，因此實現清算程序公正，以程序公正保障實體公正，是公司強制清算制度的首要價值。

強制清算程序的設計取決于其所要保障的主體及其權利。從制度設計的初衷和平衡來看，公司債權人利益是強制清算程序的首要價值目標，因公司有限責任制度會相應地損害債權人利益，為此，法律賦予債權人在清算義務人逾期不成立清算組進行清算時，可申請法院指定有關人員組成清算組進行清算的權利，同時明確了清算義務人及清算組成員違法清算的賠償責任。其次，公司股東利益也是強制清算程序的重要價值目標，強制清算程序是股東剩余財產索取權的重要實現途徑。由此，程序公正原則所要實現的目的是以程序正義保障結果公平。

2. 清算效率原則。清算效率是強制清算程序本身的生命力，如何及時便捷地推進公司強制清算程序，盡早實現債權人利益是堅持清算程序公正原則的基本要求，更關系到申請人是否選擇強制清算程序實現自身利益的重要考量因素。一個公正高效的強制清算程序，應當體現在程序的時間成本與經濟成本小于清算程序參與者從中獲取的收益，具體到制度設計上即縮短清算期間和降低清算成本。

《公司法司法解釋（二）》和《清算紀要》規定了聽證會召開通知時間、決定是否受理申請期間、清算期間等各種時限，亦明確公司強制清算轉入破產清算后，可繼續指定符合法定條件的原強制清算中的清算組擔任破產管理人，均出于避免清算時間的拖延和清算費用增加的考慮。

3. 利益均衡保護原則。公司強制清算程序作為公司出現清算僵局時采取的司法救濟程序，必然由始至終面臨各主體間的利益沖突，公司法的目標并非是單純地實現公司股東的利益最大化，而是實現公司法上的各種利益關系主體之間的利益平衡。（張民安，2003）公司清算過程不僅涉及股東、董事、監事、高級管理人員等各內部主體的利益，還需要維護公司債權人、職工、供應商、用戶、消費者、當地居民的利益以及政府代表的稅收利益、環保利益等社會整體利益。

因此，在公司強制清算司法實踐中，利益主體眾多、利益關系交錯繁雜，需要適當援引利益衡量的原則，需要法院通過釋明權的行使、程序性義務的約束及清算責任和義務的負擔等方式，均衡保護各方主體的利益。

三、 微觀層面：公司強制清算制度的機制構建

1. 設立清算基金，保障清算機構合理報酬。在公司強制清算中，確保清算組的中立性，發揮其積極性，對清算事務的公正、高效完成具有重要意義。但是，如果在清算過程中被清算企業已經到了“無產可破”的境地，缺乏清算費用的來源，即使進入破產程序，將直接導致后續程序舉步維艱。特別是當社會中介機構作為清算組時，考慮到這些中介機構作為營利性的組織而非“義工”，如果在清算程序中連送達、公告這些最基本的工作成本都無法保障的話，僅僅強調清算組的義務，其工作積極性顯然無法得到調動，不利于清算程序的推進。

目前，按照《清算紀要》的內容，現行的清算組報酬的標準系參照《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》管理，該規定中賦予了人民法院在報酬計算標準范圍內確定管理人（清算組）報酬的權力以及在債務人財產不足支付報酬情況下，管理人（清算組）報酬由債務人財產優先支付的優先受償制度。但這些規定并沒有從根本層面上保證清算組工作“勞有所得”，一旦債務人清算財產所剩無幾，清算組仍然會面臨“顆粒無收”的尷尬境地。與此同時，也有一些清算組在僅僅完成了一些一般性事物之后，清算工作便得以順利完成，“幸運”地獲得了高額的報酬。在非由清算義務人組成清算組時，清算組對于自身利益的追求，無可厚非，在無法清算時，目前采用的墊付清算費用、協商清算報酬的機制，僅是權宜之計，無法形成保障清算組中立性與積極性的長效機制。

為此，可通過設立清算組（管理人）基金制度來解決清算組報酬薄厚不均的情況。清算組（管理人）基金制度的設立可以從根本上解決債務人無法清算、無產可破情形下，清算組（管理人）工作費用的來源問題。這有利于調動清算組工作積極性，有效推動清算程序的順利進行。目前，可由公司每年年檢時預繳一定的款項作為清算基金的來源，根據破產管理人的要求，管理人報酬基金賬戶設置于管理破產管理人名錄的法院，向所有入錄機構公開賬簿情況，并且接受查閱。

2. 完善考核機制，促進清算程序高效運行。“有權力則必有制約”，在破產清算程序中，現行《破產法》對于管理人在破產程序中被賦予諸多權力的同時，應當對其附加有效的制約和監督，方能使權力得到正確的行使。管理人是否勝任職務，能否依法公正、忠實、勤勉、盡責地履行職務，直接關系到破產程序能否順利開展。同樣，在非破產清算程序中，為了保障清算組權力的正確行使，亦應當對其建立起完善的監督管理機制。

法院對于清算組的監督，除了事中的監督（如要求清算定期報告工作等）外，還應完善事前監督（主要是對社會中介機構或專業人員作為清算組的資格審查）和事后監督（主要對清算組工作完成情況的評價）。首先，應當建立對社會中介機構或專業人員進入管理人名冊的考試制度，按照執業業績、機構規模、辦案經驗等換算成相應分值后確定是否具有資格；其次，應當建立業務考核機制，對于管理人擔任清算組工作的考核，應由受案法院在清算程序終結后一定期限內，從清算程序的公正、效率及清算組的執業能力等方面，對清算組的工作形成考核意見，統一上報高級法院，以考核約束清算組的行為，在程序合法的前提下，盡量縮短案件的審理周期，通過提高程序效率實現法律的正義。

3. 建立解散登記，督促公司開展自行清算。我國《公司法》中并未規定公司解散登記制度，根據《公司法》第184條的規定，公司應于出現解散事由15日內成立清算組，但因公司解散事由難以被債權人以及其它利害關系人知悉，故而難以啟動相關救濟機制。國外公司立法多對此有明確規定，如《德國有限責任公司法》第65條第1款規定：“公司解散應向商業登記所申請登記。”（譚秋霞，2011）公司解散登記制度可以約束公司在發生解散事由后不成立清算組而直接注銷登記的情形發生。解散事由出現的時點不確定或者難以確定時，必然影響清算組成立時點的判斷。

因此，應當盡快建立公司解散登記制度，以登記的時間作為公司解散事由出現的時點，以工商行政機關作為公司解散登記的機關。一方面，工商行政機關負責公司的設立、變更及注銷登記，公司解散登記應當作為變更登記的類型之一，納入工商登記的范圍，由其登記解散更便捷、安全與效率；另一方面，依據《公司法》第6條第3款，公眾可以查詢公司登記事項，工商行政機關利用其網絡平臺，可以向社會公眾公示相關登記信息，公信力強，也便于債權人和社會公眾查詢、監督，避免債權人不知道公司解散的狀況，進而防止發生新的債權債務關系。

4. 統一清算立法，確保清算程序有法可依。當前，實務中大量存在的非公司制企業的清算無法進入司法程序，衍生出諸多社會問題，即使在公司清算領域，相關規定也仍需完善：一是公司自行清算時程序的完善，包括清算組的選任、就任、更換等；二是清算中的公司開展與清算無關的經營活動的效力問題；三是股東或債權人對財產評估報告有異議時的處理方式；四是法院依職權調查的范圍、方式；五是公司賬冊等保存的責任主體、保存期限、費用等。

公司自行清算與強制清算均屬于法定清算，相關程序設計應當擺脫宜粗不宜細的傳統立法思維，細化各個環節的規定，確保清算程序有法可依。為回應現實需要，制訂一部統一的清算法，應是當務之急。

5. 協調行政機關，確保清算終結注銷登記。在清算終結程序中，突出存在的兩個問題，一是在法院以無法清算或無法全面清算終結清算程序時，稅務機關不同意核銷所欠稅款；二是在終結清算程序后，清算組持法院的終結裁定辦理工商注銷登記時，工商管理機關不予辦理。根本癥結在于現有稅務規章和清算程序之間存在的沖突，導致了稅務機關和清算組以及債權人在清算終結過程中行為方式的矛盾。

一方面，應建立主動聯系，將涉稅問題前置介入強制清算程序。在審判實踐中，涉稅問題多是在清算終結后辦理注銷登記時才顯現出來，此時清算組再征求稅務機關的意見，由于缺少報批和內部討論的時間，可能難以順利地終結清算程序，注銷申請被長期擱置，清算程序實際上無果而終，沒有發揮其依法退市的作用。因此，法院應與相關稅務機關建立主動的聯系，在法院裁定受理強制清算案件，指定清算組后，應要求清算組在10日內向相關的稅務機關報備，因為清算工作開始后，涉及到清算所得稅的處理問題，不及時報備，會產生計稅依據的不同。同時，清算組應向稅務機關發出債權申報的通知，由稅務機關掌握公司清算的事實，并及時核對欠稅。與其在清算組拿到終結裁定后向稅務機關申請注銷受阻，不如讓稅務機關前置參與清算工作，對于債務人的基本償債情況有一定預期和準備，可進一步細化《稅收征收管理法實施細則》第50條的規定，明確在清算程序啟動之后稅務機關提前進行一些稅收清理工作，包括核對欠稅數額、審查納稅情況、控制發票和稅控器具的使用等，為提前清償稅款做好準備。對尚能正常清算的公司，清理后對所欠稅款應當按照規定的順序清償；而對部分有逃避納稅義務嫌疑的非正常公司，可以把稅務清理和清繳稅款合并進行。清算程序不僅可以固定公司清算前欠繳的稅收，還可以計算出企業財產變現和清算所得新增加的稅收，因此，在提前清理的基礎上通過清算程序清償稅收的做法是有利于保護國家稅收利益的。反之，如果稅務機關僅僅是在明確債務人清償能力之后進行單純的清理和追繳欠稅工作反而會因小失大，使國家的稅收受到損失。

另一方面，應明確責任主體，引導稅務機關向清算義務人追繳欠稅。對于公司無法清算的情形以及剩余債權的了結問題，《公司法司法解釋二》第18條第2款明確規定了無法清算時公司債權人可向清算義務人主張清償責任，相關清算義務人對于無法清算的責任，《清算紀要》第29條中予以再次明確。因此，應針對由于無法清算、無法全面清算而導致的未獲清償的稅收債權，原則上可以比擬普通債權，向相關的清算義務人追繳。從某種程度上說，無法清算、無法全面清算局面的出現大多是清算義務人因故意或過失所致，清算義務人對于債權債務無法清理完畢，負有不可推卸的責任，稅務機關應當要求清算義務人直接承擔稅款清償責任。相比稅務機關在未進行詳細清算的情況下放棄追繳欠稅或因欠稅而導致清算程序無法終結以及進入費時費力破產程序卻顆粒無收而言，比照普通債權向清算義務人追繳欠稅更具合理性，當然相關的行政法規的配套仍然是不可或缺的前置要件。

四、 結語

清算事務在傳統公司立法中屬公司自治范疇，公司退出市場本應以自行清算為主，但實踐中大量股東利用清算制度在原公司法框架下的模糊性規定千方百計規避清算，為了逃廢債務未經清算而注銷公司，或者解散后不清算、違規清算，嚴重損害了債權人等相關利害關系人的利益，給我國的公司法人制度造成了混亂，更影響了社會經濟秩序的穩定和生產要素的合理配置。在當前供給側結構性改革下，通過發揮公司強制清算的制度功能是處置“僵尸企業”的有效途徑之一，法院在主導強制清算程序時，不但要注重理念培育，體現司法權的嚴正公平，也要發揮公司主體意思自治的空間，形成一套完善的公司強制清算法律系統。

參考文獻：

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[4] 譚秋霞.論我國公司非破產清算制度的完善[J].菏澤學院學報，2011，（1）.

作者簡介：任容慶（1981-），女，漢族，云南省玉溪市人，最高人民法院中國應用法學研究所助理研究員、博士后研究人員，南開大學民商法學博士，研究方向為民商法、司法制度。

收稿日期：2018-08-09。