應當建立規范的教育懲戒制度

/ 北京師范大學教育學部

近年來，中小學生欺凌與暴力事件，學生“辱師”“傷師”“弒師”案件以及“校長跪求學生學習”等“奇葩”事件屢屢見諸媒體，折射出學校教育與管理中的頗多無奈，不僅嚴重影響學生個體的健康發展，引發教師職業成為高危行業的恐慌，也嚴重影響了廣大教師對職業的認知和工作態度，影響教師隊伍的穩定，更為嚴重的是擾亂了學校秩序，給教育事業、教育環境、社會穩定帶來負面影響。遵守規則是個體立足于文明社會所必須具備的基本素質，更是有擔當的青年必備的基本素養。缺失規則教育，單純依靠過度的賞識和激勵是難以培養出遵紀守法、守公德講誠信的青年一代的。這就需要國家必須重視教育懲戒在人的培養與發展中的重要作用，盡快制定規范的教育懲戒制度。

將教育懲戒納入法治框架，賦予學校教育懲戒權

《中華人民共和國教育法》只規定學校有處分學生的權利，未對教育懲戒問題作出明確規定，導致了學校教育中必要的懲戒缺乏法律依據。《中華人民共和國教育法》第二十九條規定，學校及其他教育機構有對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分的權利。在我國處分是組織或機構行政管理中責任追究的一種形式，在我國教育法中通常用于對教師和學生的處理，具體包括警告、記過、留察、退學、開除等。但這些處分形式在中小學生教育管理中的適用范圍以及所產生的作用極其有限。一是成長中的中小學生的違反紀律違反校規是較為普遍和大量的行為，其中絕大多數又屬情節輕微。例如，課堂上講話、做小動作，作業未完成或不符合要求，考試成績不理想，遲到、早退、曠課，不做值日，與同學吵架或打鬧等等，這些并不適宜用處分來進行懲戒。二是由于中小學生身心發展尚未成熟，對警告、嚴重警告和記過、開除等懲戒及其帶來的不利后果缺乏應有的認知，使得處分難以發揮引導、約束和規范未成年學生的作用。

目前，教育懲戒雖被社會和學界重視，并在國家文件中提出，但依然難以成為一項學校管理制度得到具體、有效、合法的實施。2016年教育部、公安部、最高人民法院等九部門聯合發布了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，在國家層面的文件中提出“教育懲戒”的概念，并強調“對實施欺凌和暴力的中小學生必須依法依規采取適當的矯治措施予以教育懲戒”，“充分發揮教育懲戒措施的威懾作用”；同時規定，學校對于屢教不改、多次實施欺凌和暴力的學生可以實施“轉入專門學校就讀”的懲戒方式。這表明了教育部等九部門對教育懲戒的積極態度，對于指導中小學校學生管理工作，強化學校規則教育，具有劃時代的重要意義。但由于該文件只針對“實施欺凌和暴力的中小學生”，使得所謂教育懲戒的范圍極其有限。2017年青島市政府發布《青島市中小學校管理辦法》，其中規定“中小學校對影響教育教學秩序的學生，應當進行批評教育或者適當懲戒。情節嚴重的，視情節給予處分”。通過地方政府規章賦予學校教育懲戒權，具有積極的進步意義。但在國家立法尚未對教育懲戒作出明確規定、該地方規章亦未作出具體制度設計的情況下，學校和教師實施教育懲戒依然存在較大的法律風險。教育懲戒的合法性問題，顯然是地方政府規章所不能解決的。

懲戒是一種制度形式，它通過學校和教師必須遵守的一系列懲戒規則，通過規范化、系統化的規定來達成糾正失范行為、教育學生的目的。因此，必須將教育懲戒納入法律的規范框架，通過國家立法賦予學校教育懲戒權。學校是促使學生認識和遵行公共道德、社會規范，進而實現社會化的重要場所。如果一味遷就、片面倡導“無批評的教育”，必然導致學生無視規則、無視義務和責任。教育懲戒權作為一種國家授權性規范，有利于在中小學生心中確立教育權威。有調查表明，實踐中大部分教師對學生違紀行為的態度都是“不想管”“不敢管”“多一事不如少一事”，大多談“罰”色變，“下課夾了教案走人”。原因是學生會認為侵犯了他的權利，會離家出走甚至自殺，學生家長會找麻煩，會被認為是變相體罰。由于教師的教育、管理行為缺乏法律與制度授權，導致社會、學生及其家長無視教師的專業權力與職責。長此以往，國家的教育方針將難以落實，黨的十九大報告提出的“立德樹人”的根本任務就難以完成。

通過立法使教育懲戒成為一項明確的行為規范，保證懲戒權行使的合法性

教育懲戒作為一種明確的行為規范，可以使學生根據規定，預先知曉或估計所實施行為的不利后果。一方面，規定明確的懲戒制度，有利于學生預測自己行為的后果，從而自覺減少、杜絕違紀行為的產生；另一方面，也能使學生認識到國家、社會、學校對青年一代的期待和要求，從小、從一點一滴開始，逐漸形成學生的價值觀和是非標準。近年來頻發的中小學生欺凌事件，表現出施暴者價值觀的淪陷以及對規則的無視和無知，必須通過立法使教育懲戒成為一項明確的行為規范，有效發揮懲戒的制度功能。

在立法例上繼續禁止體罰，對教育懲戒進行明確的授權和清晰的界定。目前，我國《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國未成年人保護法》均規定禁止體罰和變相體罰，但并沒有對體罰和變相體罰進行界定。由此造成的后果是：一方面，教育中的合理懲戒可能被學生、家長、社會，甚至教育行政部門視為“變相體罰”，教師正當的教育管理行為面臨家長“校鬧”、被指控為違法的風險；另一方面，學校、教師在實施懲戒時缺乏明確的指引和行為約束，容易在體罰與合法懲戒間產生混淆。這也導致了實踐中體罰的屢禁不止。

“懲戒”與“體罰”是兩個不同的概念，有的國家允許懲戒并把體罰作為懲戒的一種形式，如美、英、韓；有的國家允許懲戒但禁止體罰，如日本。《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國未成年人保護法》均規定禁止體罰。若恢復體罰，上面三部法律和《中華人民共和國殘疾人教育條例》《中華人民共和國幼兒園管理條例》兩部行政法規，以及《幼兒園工作規程》《小學管理規程》《特殊教育學校暫行規程》等部門規章都需要修訂。基于立法成本、歷史傳統（擯棄封建社會傳統“棍棒教育”）的考慮，在立法例上可將懲戒與體罰作二元區分。即系統地建立教育懲戒制度，繼續禁止體罰。

懲戒是學校教育的應有之義，但如果缺乏明確、科學的制度設計，就容易導致學校、教師由于缺乏衡量標準而難以把控教育、管理行為的度，導致實踐中體罰屢禁不止等學校、教師的其他失范行為、侵權行為，特別是一些不服管教、侮辱頂撞教師的學生，更容易導致教師情緒以及行為的失控。因此，需要通過清晰的界定、明確的授權以及制度規范，促使學校、教師依法依規實施教育管理行為。

在內容上對教育懲戒在實體和程序上進行系統的規定。懲戒權應是國家法律授予學校實施的一種權力，它既是學校的管理權力、教師的職業權力，也是學校或教師必須履行的職責，不能隨意放棄。作為一項權力，教育懲戒應明確限定教育懲戒的原則、范圍、形式、實施主體和程序，通過立法使教育懲戒成為一項明確的行為規范，以約束學校、教師依法依規管理、教育學生。

一要明確懲戒權行使的原則。行使懲戒權具有一定的行政管理的特征，因此應該遵循比例原則。即行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，在作出處理決定可能對相對人權益造成某種不利影響時，應將不利影響限制在盡可能小的范圍內，使懲戒的“目的”和“手段”之間達到適度的比例。據此，實施懲戒必須尊重學生的人格和尊嚴，遵循目的上的正當性、手段與方法上的相當性和輕微性、不得逾越合理和必要的范圍的原則。

二要明確實施懲戒的范圍。懲戒權所及范圍應包括學校之內，或雖不在學校內但在學校發生的活動之中。因為學校內和學校組織的活動，是學校管理職責所及之處，也是學校可控的范圍。是否有權對學生在上述范圍外的行為進行懲戒，哪些屬于可以進行懲戒的行為，應進行必要的研究論證。例如，發生在校園和學校組織活動之外的中小學生欺凌與暴力行為。

三要明確規定懲戒的形式。對于學生的違紀行為采取怎樣的處理方式，決定了教育懲戒效果的好壞。所以，針對學生的性格特征、違紀行為的內容和程度采取有針對性的懲戒方式在教育懲戒的實施過程中是至關重要的。應根據不同年齡段學生的身心特點，靈活運用多種懲戒方式，確保發揮其最大效用。在懲戒的形式上，應遵循形式法定原則，采用列舉式為懲戒提供明確可選的形式。要限制懲戒權行使的自由裁量程度，嚴禁自創或自設懲戒形式，嚴禁隨意變更懲戒的范圍、程度和形式，禁止無度懲戒。

專門學校是為那些有不良行為習性、不適合在普通學校接受教育的未成年人提供的特殊教育機構，其責任之重大在于它承擔了普通教育不能勝任的職能──挽救失足青少年。要充分認識當前復雜社會環境中專門學校教育在青少年發展中的重要作用，確立強制性“轉入專門學校就讀”的懲戒方式，同時對我國專門學校教育制度進行改革：在入學上，確立由特定機構決定的強制性；在教育內容、師資及學校評價上，將矯治與心理疏導教育作為重要內容及考量標準，使專門學校適應不良行為矯治和促進學生健康發展的要求。從發達國家教育懲戒的形式看，強制性轉學（轉入專門學校）是教育懲戒的一個具體形式，并非學生及其家長的自由選擇。

四要明確懲戒權行使的主體。就行使主體而言，校長、教師和學校特定組織負責人是接受政府或學校委托實施懲戒權的法定主體。雖然都擁有懲戒權，但三者之間應有所區別，并應該在立法中得到體現。教師行使的懲戒權的范圍應有所限制，應明確長時間停學、強制性轉學、開除等涉及學生人身權利和受教育權的嚴重懲戒，只能由校長或學校專門懲戒機構作出。入職年限較短、缺乏教育經驗的教師是否可以進行承接、可以進行怎樣的懲戒，應作出明確規定。法律規定之外的其他主體實施的懲戒必須嚴格禁止。

五要明確規定懲戒的程序。任何權力的行使都要遵守一定的程序才能避免隨意性，防止權力濫用。教育懲戒作為一種管理權力，必須有正當程序，以保證懲戒實施過程中的公正性。實施懲戒應預先告知學生被懲戒的事由；在做出涉及學生受教育權的嚴重懲戒前，應當告知當事人及其監護人做出懲戒決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利；當事人要求聽證的，學校應當組織簡易聽證程序。學校對學生采取的教育懲戒行為還應恰當、如實記錄、備案，包括學生的姓名、事件發生的日期、不當行為的類型、懲戒的依據、懲戒的措施等。

建立監督與權利救濟機制，平衡學校與學生之間的權利和義務

重視教育懲戒權，并不意味著忽視學生的人身權利和受教育權利。學校、教師與學生之間的法律關系是一種具有公法特征的法律關系，與此相適應，懲戒權作為立法賦予學校或教師的權力，是國家教育權的具體化，具有典型的公法特征。作為一種強制性權力，懲戒權應該受到限制，限制的目的與歸旨在于保護學生的合法權益。在行使懲戒權時，應以尊重學生的基本權利為前提，以保護性的方式對學生施以積極影響。

建立教育懲戒的監督機制。中小學生絕大部分為未成年人，在心智與心理發展方面尚不成熟，對于侵犯自己權利的行為難以采取有效的應對措施。因此，必須建立必要的監督機制，強調教育懲戒中對未成年人的主動保護與對侵犯學生權利行為的積極預防。一方面要發揮各級教育督導機構及其督導人員的功能，將學校和教師的懲戒行為列入法定的專業監督職責范圍，特別是要關注教育懲戒的適度性問題，防止和糾正懲戒過程中違反比例原則的行為；另一方面，積極借助學生及其家長、社會以及司法的力量，形成上級教育行政部門指導與監督、社會的監督、學生及其家長監督以及司法監督等多位一體的監督體系。

建立違法懲戒的救濟機制。無法律救濟的權利是無保障的權利。權利的法律救濟作為一種尋求權利保障的行為或過程，對于任何權利的實現都是必不可少的，是權利實現的核心和靈魂，是“法定權利”轉化為“實有權利”的可靠保障。在教育懲戒制度的設計中，一是要在學校中建立方便、簡易的學生投訴通道，利于學生維權；二是要明確懲戒權不當行使給學生造成侵害時的法律救濟途徑，為學生依法維權提供組織和制度保障；三是要明晰違法實施懲戒的民事、行政和刑事法律責任，防止懲戒權濫用。