中外PPP模式比較研究

文/戴宛陶，上海大學

Public Private Partnerships簡單直譯是公共部門與私營部門的合作關系，但其準確解釋并未在世界各國及地區間達成一致。盡管對PPP的表述是眾說紛紜，但其本質都是一種涉及基礎設施的制度安排形式，在PPP模式下，公共部門不再是從前的購買一項資產，而是購買按合約規定條款和條件下的一整套服務。PPP模式下，公共部門擁有制定規則的權力，因此能進行不完全對稱性的制度設計和安排（如在市場準入、價格形成等），并實施項目過程的監管和督促，再引入私營部門私人所有制自身的激勵性、對市場的敏感性、融資相關的市場規則、風險和成本管理及項目專業管理經驗，這樣充分發揮各自優勢相互合作，以此提供高效率和價廉物美的公共產品和服務。

1 世界主要國家PPP模式

PPP模式粗略地講就是“公私合營”模式，早期的模式雛形出現在18、19世紀的英國，在1706-1707年成立了第一個所謂的“收費公路信托”，募集私人資本維修公路并通過設卡收費來還款。此私人運營公用設施案例的成功設立也促成了上百個法案的通過，這些法案一時間幾乎將這一新興制度推廣至了英格蘭全境。但是英國真正意義上的PPP模式發展是到了20世紀90年代才開始的，并通過不斷地實踐和改進才摸索出了適應英國國情的 PPP政策框架和實施要件。

1.1 英國

在20世紀80年代的英國，公共基礎設施建設中使用私人融資是被公共政策所嚴厲禁止的，其目的是為了強化政府對整個公共財政的約束。但在研究許多使用公共資金的主要基礎設施項目后發現，大型基礎設施的項目成本常常會超過固定價格的50%-100%，而實際情況與預測用量相比偏差也常常會超過 20%-70%，公共服務的效率低下。于是撒切爾夫人上臺后開始大力推進私有化改革，英國政府也開始提出私人資本參與公共項目的提議，并于1989年廢除了嚴格限制引進私人資本投資公共資產的規定。1992年英國政府開始實行PFI（Private Finance Initiative）私人融資計劃，至今英國P FI市場總投資量已超過700億英鎊，占政府固定資產總投資額的十分之一，其中私人部門投資支出達到近30億英鎊，700余個項目幾乎涵蓋了政府活動的各個領域，主要集中在醫療、教育、國防和交通四大領域。PFI在推進過程中還經歷了2008年的全球金融危機，但在英國財政部一系列緊急措施中不僅渡過了難關，還使得英國P FI市場更加成熟與理性。而后于2012年底英國財政部推出了PF2（第二代私人融資計劃）以彌補PFI暴露的不足。

1.2 法國

法國以特許經營為主導的PPP模式，可追溯到17世紀。19世紀時形成了特許權制度，在國內得到了廣泛應用，也影響了許多歐洲南部地區和說法語的非洲國家。但受1929年經濟危機和第二次世界大戰的影響，法國的基礎設施特許經營制度進入了一個相對衰退的時期，公共服務和基礎設施的部門被收為國有，且大量獲得特許經營權的企業被國有化。直到20世紀90年代末，采用PPP方案的基礎設施項目開始復蘇，在2004年發展出伙伴關系合同制度，它是法國PPP市場的一項重要創新，讓法國在2011、2012年引領了歐洲的PPP市場。從2004到2014年，法國開發了600余個PPP項目，總投資額超過160億歐元，占總體公共投資的5%左右。

1.3 中國

雖然中國的PPP歷史并不長，但是公私合作的理念很早就已存在。1978年十一屆三中全會確定以經濟建設為中心之后，外資開始被引進中國的基礎設施領域，1986年國務院頒布了《關于鼓勵外商投資的規定》，但這一階段都是由私營部門發起，與地方政府談判協商后項目才執行，中央政府對PPP不夠重視。直到1992年黨的十四大后，中央集中了地方的財權，地方卻仍有基礎設施建設和提供公共服務的任務，使得地方政府財政資金短缺，只有尋求社會資本的幫助。這讓中央政府開始了摸索，一項項試點項目在全國各地展開。第一波PPP熱潮始于1997年，也因為亞洲金融危機步入低谷。2014年是中國PPP發展的轉折點，PPP成為中國熱詞，出現井噴式發展，中國政府出臺了多個規范性文件，在政策上大大支持其在公共服務領域的廣泛使用，把PPP模式提升到了戰略高度。

2 各國PPP類型比較

PPP模式的基本形式是由合同、特許權協議和所有權歸屬三要素組合而成，可根據私營部門參與項目的不同程度將PPP模式分為三個大類：外包型，這種類型下政府負責投資和付費給私營部門，私營部門則按合同承擔部分職能；特許經營型，私營部門會參與部分或全部投資，并通過合同所約定的合同機制與公共部門共享收益和共擔風險，其中存在資產所有權的轉移；私有化型，這種形式下項目資產的所有權永久歸私人所有，私人部門承擔全部風險，負責公共基礎設施的融資、建設、經營，并通過對使用者收費獲利。

英國以PFI/PF2形式發展PPP模式，即政府與市場投資人簽訂合同期一般為15-30年的合同，政府定期支付費用給市場投資人，市場投資人則負責設計、建設、融資、運營、維護多個或全部過程的基礎設施。可是經過了從1992年到2012年這20年的探索期，P FI這種新興模式的不足與弊端也漸漸顯露。所以英國政府為增強公眾投資信心和繼續推動PFI發展，對PFI進行了改革，于2012年正式推出優化后的PF2，主要改進為：一是為解決招標環節的耗時長、成本高問題，規定招標過程標準化、流程化且不超過18個月，項目準備過程中的審核程序也更加嚴格；二是為解決股權投資者獲利過高，政府以小股東身份共同投資PF2項目，并且拿出一定比例引入競爭形式來吸引長期投資人以股權投資形式投資項目；三是為改善服務的靈活性和透明度，“軟”服務不再納入合同，公共部門可對服務內容增減的裁量權增加，要對服務的提供進行定期評估，引入盈余分享機制，強化信息公開等；四是公共部門將承擔更多的管理風險，如因法律、場地污染、保險等不可預見的變化引發的費用增加的風險。PFI與PF2最大的區別就在于PF2中私營部門不再負責對基礎措施的運營，與此同時提高了SPV（特殊目的公司，針對項目而設立的項目公司）的注冊資本，政府在其中持有一定股權，這樣公共部門合理地分擔了公共部門更易控制的風險，從而促成整個項目的高完成度。

法國長期采用特許經營形式的PPP模式，在法國叫做公共服務委托制度，即依據法定程序，通過競爭將特許經營合同授予公共特許經營者，對基礎設施進行開發、建設和管理，并成立特殊目的的公共企業共同建造和運營，這些經營管理過程都在政府部門的監管之下，政府擁有基礎設施的控制權。法國PPP模式的形式分為三種：傳統政府采購、19世紀形成的特許權制度和2004年發展出并制成法文的伙伴關系合同制度。傳統政府采購是針對私營部門提供產品或服務；特許經營制度則是針對經營性項目私營部門直接向使用者收費；而伙伴關系合同制CP（Contract of Partnership）是受到了2 0世紀90年代英國推行的PFI影響下建立的，是一種雙軌制的PP P制度體系，即將前兩者都納入框架之中，這種制度應用于當政府財政資金無法承擔公共產品或服務的供給，同時此項目也無法直接向使用者收費時，這就意味著產品是否被使用都會由政府來支付租金（或者存在額外的第三方收入），私營部門不再承擔運營風險，這也是伙伴合同制度與特許經營在核心上的不同。

3 總結

法國受到了英國PFI/PPP模式的影響，在制度上學習經驗。兩個國家主要采用的PPP模式都是特許經營類，只是具體合約類型不同。國家政府在PPP模式發展變化過程中參與程度加深：英國在P F2對PFI的改進中就要求政府以小股東身份共同投資項目，以“伙伴”的身份共同應對項目過程中之前沒有預計到的困難；法國實施的特許經營模式中，資產的所有權普遍屬于政府，項目的融資和建設也一般由政府負責，相對于之前靠使用者付費來使私營部門承擔經營和市場風險的特許經營，而后發展出的合作伙伴制則強調了政府參與度，在利用私營部門的專業化項目管理同時，分擔其運營風險，使得整個項目的風險可控度更高。