美聯(lián)儲存款準備金管理制度演變以及對我國的啟示

中央銀行通過運用存款準備金工具，達到調(diào)節(jié)短期流動性，影響金融機構(gòu)信貸行為，傳導(dǎo)貨幣政策的目的。美國是現(xiàn)代存款準備金制度起源，由1913年《聯(lián)邦儲備法》奠定法律保障，1980年《貨幣控制法》予以完善，期間經(jīng)歷多次微調(diào)。考察這種演變，對我國政策實施有一定借鑒意義。

一、美聯(lián)儲存款準備金制度的歷史演變

(一)政策目標由流動性管理向貨幣調(diào)控轉(zhuǎn)變

1913年，美國出臺《聯(lián)邦儲備法》奠定了存款準備金制度基礎(chǔ)，當時的主要目標是滿足銀行體系短期流動性，這一制度在1929年至1933年世界經(jīng)濟危機期間取得明顯效果。

20世紀二三十年代到二戰(zhàn)前，美聯(lián)儲逐漸轉(zhuǎn)變最后貸款人的角色，存款準備金制度開始轉(zhuǎn)向以影響商業(yè)銀行的信貸行為目標。戰(zhàn)后至1980年《貨幣控制法》出臺前，以控制貨幣量為主題的存款準備金制度體系初步建立。

1980年出臺的《貨幣控制法》強化了美聯(lián)儲利用準備金制度實現(xiàn)貨幣政策目標的力度，建立起了以貨幣供給量M1為調(diào)控目標的存款準備金制度。1984年以后，貨幣政策中間目標轉(zhuǎn)向?qū)κ袌隼矢鼮槊舾械腗2，原來以調(diào)控M1為目標的存款準備金，作為一種貨幣政策工具的作用也被削弱。美聯(lián)儲更多利用公開市場業(yè)務(wù)和再貼現(xiàn)窗口操作，通過調(diào)節(jié)金融機構(gòu)資金成本調(diào)控貨幣信貸狀況。

(二)存款準備金交存范圍逐步擴大

1.交存機構(gòu)范圍拓展到全部金融機構(gòu)。

1913年《聯(lián)邦儲備法》，僅要求聯(lián)邦儲備體系的成員銀行交存準備金。1980年的《貨幣控制法》建立了一套普遍適用于所有存款機構(gòu)的存款準備金制度，消除了原來美聯(lián)儲成員和非成員銀行適用于不同準備金制度的弊端，將互助儲蓄銀行、儲蓄和貸款協(xié)會等存款類金融機構(gòu)納入了存款準備金制度體系。

2.結(jié)合金融創(chuàng)新擴大交存款范圍。

1913年《聯(lián)邦儲備法》要求按照其活期存款一定比例持有準備金，后要求對定期存款交存準備金。戰(zhàn)后，美聯(lián)儲通過修改準備金制度，將銀行存款業(yè)務(wù)創(chuàng)新納入準備金的計算范疇。特別是六七十年代新出現(xiàn)很多金融產(chǎn)品，一部分是為了適應(yīng)客戶需求和市場發(fā)展，而另一部分則是為了逃避或降低存款準備對商業(yè)銀行的成本，這些業(yè)務(wù)創(chuàng)新導(dǎo)致貨幣范疇本身發(fā)生變化。因此，美聯(lián)儲很快將上述產(chǎn)品納入存款機構(gòu)需要繳存存款準備金的范疇，如大額定期存款、歐洲美元借款、回購協(xié)議以及從非成員銀行的借款等。

(三)存款準備金交存要求逐步弱化

1.存款準備金率要求逐步下降。

1913年《聯(lián)邦儲備法》，要求聯(lián)邦儲備體系的成員銀行按照其活期存款一定比例持有準備金，但這種比例因地區(qū)而異：中心儲備城市銀行18%，儲備城市銀行15%，鄉(xiāng)村銀行12%。較高的存款準備金率給成員銀行造成較大的成本壓力，1917年美聯(lián)儲降低了相應(yīng)準備金率，中心儲備城市銀行13%，儲備城市銀行10%，鄉(xiāng)村銀行7%，成員銀行的定期存款準備金率降為3%。另外，1980年《貨幣控制法》還賦予美聯(lián)儲對交易賬戶追加最高為4%補充準備金等權(quán)力。1991年，美聯(lián)儲取消了對非交易賬戶負債的存款準備金。

2.通過調(diào)整交存具體條款，減輕存款機構(gòu)成本壓力。

1982年《加恩-圣杰曼存款機構(gòu)法》，對存款機構(gòu)低于200萬美元的儲備性負債不要求準備金，即“豁免額”，豁免額根據(jù)該法確定的公式每年重新計算一次。此后免除額上限不斷擴大，2014年11月14日，美聯(lián)儲發(fā)布了修訂了存款類機構(gòu)存款準備金要求(D條例)，豁免額調(diào)整至1450萬美元。現(xiàn)階段，美國交易性賬戶存款的法定準備比率為：豁免金額內(nèi)的存款法定準備金率為0%，豁免金額至低準備金額范圍內(nèi)的存款實行3%這一較低的存款準備金率，超過低準備金額范圍的存款實行10%的存款準備金率。美國法定存款準備金的計算是在存款機構(gòu)存款準備金要求(D條例)的規(guī)定下，采用LRR會計方法計算的。

(四)根據(jù)政策需要，動態(tài)調(diào)整存款準備金交存方式

1.將庫存現(xiàn)金納入存款準備金資產(chǎn)范圍。

美國是極少數(shù)幾個可以將庫存現(xiàn)金也計入準備金的國家之一，可以減輕存款機構(gòu)的負擔，進而也達到調(diào)節(jié)和控制金融機構(gòu)信用擴張能力的目的。大多數(shù)存款機構(gòu)通過其持有的庫存現(xiàn)金即可以滿足準備金需求。

2.即時計提法與滯后計提法更迭使用。

美國存款準備金按照計算期與持有期在時間上的對應(yīng)關(guān)系，存款準備金制度分為即時準備金計提方法(CRR)和滯后準備金計提方法(LRR)。兩者的別在于存款準備金計提與實際執(zhí)行是否存在滯后的時間差。美聯(lián)儲根據(jù)具體金融形勢變化和穩(wěn)定金融市場的需要，在這兩種制度之間更迭。1968年9月，為減輕聯(lián)邦儲備體系成員銀行的負擔，避免成員銀行脫離美聯(lián)儲系統(tǒng)的傾向，實行滯后準備金制度；1982年6月，因六七十年代通貨膨脹問題在世界范圍內(nèi)日趨嚴重，為控制通貨膨脹，減少信用規(guī)模，增強對M1的控制，實行即時準備金制度；1998年8月，始于東南亞的金融危機在世界范圍內(nèi)蔓延，促使美國投資者大量收回在國外的投資，其他國家對美元需求強烈拉動美元匯率上升，美國貿(mào)易赤字擴大，為增加美國的貨幣供給，防止美元匯率進一步上升，恢復(fù)滯后準備金制度。目前，美聯(lián)儲針對按周報告機構(gòu)和按季報告機構(gòu)1兩類存款類金融機構(gòu)分別使用兩種不同的計提方法。

3.適時調(diào)整存款準備金利息支付方式。

對準備金存款不付息的做法在某種意義上就構(gòu)成了對商業(yè)銀行的一種“稅收”，即“準備金稅”。“準備金稅”加重了銀行的負擔。在過去的很長時期，美聯(lián)儲對銀行繳存的法定存款準備金和超額存款準備金都不支付利息。在經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展時期，因“準備金稅”而產(chǎn)生的負擔對成員銀行影響不大，然而在經(jīng)濟危機或經(jīng)濟衰退時期，“準備金稅”則可能影響銀行的盈利能力和流動性。為減輕銀行負擔，有效消除對金融機構(gòu)的隱性稅收，2006年美國出臺《金融服務(wù)管制放松法案》，授權(quán)美聯(lián)儲自2011年10月1日起向銀行在美聯(lián)儲的存款余額支付利息。然而，為應(yīng)對2008年“次貸危機”，美國頒布了《經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》，將該權(quán)力的生效期提前至2008年10月1日，將其作為對金融系統(tǒng)紓困的一種有效工具。目前，美聯(lián)儲對銀行繳存的法定存款準備金和超額存款準備金均支付0.25%的利息，并表示將會根據(jù)市場環(huán)境適時調(diào)整利率。對于美聯(lián)儲來說，存款準備金利率不僅是消除隱性稅收的一種手段，而且是貨幣政策操作的一種有效工具，將會在“貨幣政策常態(tài)化”期間得到有效運用。

二、對中國的借鑒意義

從美聯(lián)儲存款準備金制度的演變來看，美聯(lián)儲圍繞保證貨幣政策的有效性和減輕存款機構(gòu)的額外負擔兩個目的，對存款準備金制度進行調(diào)整，期間存款準備金率持續(xù)降低、政策使用頻率逐步減少、交存范圍為適應(yīng)金融創(chuàng)新變化而擴大、交存方式適時微調(diào)，適時對存款準備金支付利息。

(一)存款準備金工具總量調(diào)節(jié)功能逐步淡化

近年來，我國公開市場操作發(fā)展較快，對于調(diào)節(jié)流動性水平、引導(dǎo)利率走勢、促進貨幣供應(yīng)量合理增長發(fā)揮了積極的作用，已成為貨幣政策日常操作的主要工具之一。加之新創(chuàng)設(shè)的SLF 、MLF短期流動性調(diào)節(jié)工具，存款準備金工具“調(diào)節(jié)總量”功能逐步淡化。

(二) 存款準備金工具可以發(fā)揮定向調(diào)控作用

當前，面臨穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙重壓力，對宏觀調(diào)控的精度和平衡度的把握至關(guān)重要。在此情況下，與其他貨幣政策工具相比，存款準備金工具的政策效果更加直接，尤其是近年來多次實施定向降準，鼓勵金融機構(gòu)，特別基層法人金融機構(gòu)加大小微企業(yè)、涉農(nóng)、普惠金融領(lǐng)域的信貸投放，加大對經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，發(fā)揮了精準導(dǎo)向、定向調(diào)控的作用。

三、政策建議

近年來，總行多次優(yōu)化存款準備金管理制度，針對實體經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)實施定向降準、建立差別準備金率動態(tài)調(diào)整機制和平均法考核機制，在流動性管理、信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮了積極作用。但隨著新興金融業(yè)態(tài)發(fā)展，越來越多的金融業(yè)務(wù)脫離存款準備金政策管理范疇，造成了監(jiān)管遺漏，影響了貨幣政策精準導(dǎo)向，增加了金融體系風險。因此，在借鑒美聯(lián)儲存款準備金管理框架基礎(chǔ)上、明晰管理范疇、提高操作效率，有助于精準調(diào)控貨幣供應(yīng)量，提升貨幣政策有效性。

(一)適當調(diào)整定向調(diào)控考核標準層級，并加強動態(tài)監(jiān)測調(diào)整。以2018年普惠金融定向降準考核為例，考核標準為普惠金融領(lǐng)域信貸余額、增長占比有一個達到10%的比例要求，如果達到1.5%的，也可以享受低一層級的政策優(yōu)惠。對地方法人金融機構(gòu)來說，達到該標準的難度很低，缺少足夠的動力來調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，部分機構(gòu)享受政策優(yōu)惠后涉農(nóng)、小微貸款增長不明顯。因此，應(yīng)結(jié)合金融機構(gòu)類型有區(qū)別的設(shè)定定將降準的考核標準，發(fā)揮激勵約束作用，可按季度對其信貸行為進行監(jiān)測，如其享受政策優(yōu)惠后，各項貸款以及小微或涉農(nóng)貸款增量，未能達到政策釋放資金一定比例，可收回政策優(yōu)惠，防止其不按政策導(dǎo)向使用資金。

(二)適當擴大存款準備金交存范圍

隨著金融市場和業(yè)務(wù)創(chuàng)新不斷發(fā)展，銀行業(yè)金融機構(gòu)資金來源中，存款渠道占比持續(xù)下降，而同業(yè)存單、金融債券、同業(yè)存款在內(nèi)的“其他資金”持續(xù)上升。從資金性質(zhì)看，此類負債對金融機構(gòu)流動性管理以及貨幣乘數(shù)的影響與一般存款并無區(qū)別，如果長期流離于準備金政策之外，中央銀行對貨幣供應(yīng)量的控制力會受到削弱，放大了貨幣乘數(shù)。另一方面，表外理財資金從雖然具有信托性質(zhì)，但往往被認為有銀行信用背書，依然存在剛性兌付風險，對銀行體系流動性產(chǎn)生影響。因此，建議將理財、同業(yè)存單、金融債發(fā)行等表外負債納入交存基數(shù)范圍，但考慮到理財?shù)谋硗庑再|(zhì)和同業(yè)存款的資金循環(huán)特征，可考慮實施差別準備率，而同業(yè)資金的交存基數(shù)則按資產(chǎn)與負債軋差金額為準。

(三)完善存款準備金利率管理

我國法定存款準備金利率和超額準備金利率自2008年以來長期維持在1.62%和0.72%水平不變。一方面，對法定存款準備金計息有助于穩(wěn)定金融市場環(huán)境，營造公平競爭環(huán)境；另一方面，我國利率市場化工作已基本完成，對超額存款準備金計息有助于加強中央銀行對市場利率引導(dǎo)。因此，對存款準備金計息有助于央行進行貨幣與利率調(diào)控，但適當體現(xiàn)利率變化，與市場利率精準對接，有助于強化存款準備金對市場利率的引導(dǎo)作用。因此，建議在保持法定存款準備金率相對穩(wěn)定的前提下，從以下三個方向，強化存款準備金利率動態(tài)管理：一是與市場利率掛鉤，如以shibor為基礎(chǔ)，通過系數(shù)調(diào)節(jié)以綜合反映市場利率；二是強化存款準備金利率作為基準利率地位，主動發(fā)揮其在利率調(diào)控和預(yù)期引導(dǎo)方面的作用，尤其是和定期公布存貸款基準利率相比，通過存款準備金利率的調(diào)整對市場沖擊相對較小；三是與其他再融資工具的利息相一致，增強貨幣政策工具的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性。

(中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)