美國“長臂管轄”實踐對我國的啟示

文/劉旭 程煒 編輯/任風遠

“長臂管轄”最早起源于美國國內各州之間的司法判例，旨在通過對域外行使管轄權，解決各州之間的管轄沖突問題。上世紀70年代，美國針對海外腐敗、跨境洗錢等問題，在金融監管等領域逐步引入“長臂管轄”，用以解決國際間的經濟政治問題。筆者認為,“長臂管轄”是根據一國國內法自行采取的單邊措施，某種程度上有損于國際交往中的主權平等和對等原則，因此，我國不可照搬美國經驗；但在外匯管理中可適度引入長臂監管的理念，通過建立外匯管理長臂統計制度，實現對跨境資本流動的長臂監管。

美國的“長臂管轄”實踐

反洗錢、反恐融資領域。“9·11”事件后，時任美國總統的布什批準了《美國愛國者法案》，初步形成了覆蓋全世界的金融反恐融資監管體系。該法案的第317條和第319條提出了“長臂管轄”原則。一是只要可送達訴訟文書，即可實施“長臂管轄”。如果外國人或外國金融機構參與了洗錢活動，只要可依法送達訴訟文書，美國法院即可對其行使司法管轄。二是可追繳境外銀行資產。美國相關部門可通過在美國境內采取手段，對涉嫌洗錢的機構或組織存放在外國銀行中的資產實行追繳。三是可扣押境外銀行在美國境內分行賬戶內的資金。如果資金存放在某一境外的外國銀行賬戶中，且該外國銀行在美國境內的金融機構設有銀行賬戶，該資金可被視為存放在后一個賬戶中，美國相關部門可直接針對該賬戶采取凍結、扣押和沒收措施。四是要求外國銀行提供交易記錄。美國可要求在美國設有代理行賬戶的外國銀行向其提供與該代理行賬戶有關的交易記錄。

金融監管領域。2008年全球金融危機后，美國出臺了《多德-弗蘭克法案》。為加強金融監管以及對本國投資者的保護，該法案對境外相關金融機構實施“長臂管轄”。一是明確在期貨與衍生品市場中對境外機構的監管。針對美國期貨與衍生品市場，明確對可能影響美國投資者利益的外國機構實施監管，并對與美國直接關聯的國外衍生品交易所和中介機構加強管理。二是明確對境外交易對手等實施監管。對美國機構的境外交易對手、對為美國機構提供交易和清算服務的交易平臺及清算所，均提出了域外管轄要求。三是要求外國銀行對其在美分支機構加強管理。在《多德-弗蘭克法案》框架下，2014年美聯儲通過了《強化外資銀行集團審慎標準規則》，針對外國銀行在美設立的附屬公司、分支機構等，提出了管理模式、風險控制、壓力測試、債務與流動性限額等方面的監管要求。

反腐敗領域。“水門事件”發酵后，全球腐敗事件頻發。基于此，美國國會于1977年通過了《反海外腐敗法》，且經過三次修訂，管轄范圍不斷擴大。一是不僅管轄在美國經營的公司，還管轄在美國上市的公司。如在美國上市的荷蘭公司VimpelCom，其烏茲別克斯坦全資子公司為獲得當地電信市場份額，涉嫌在2006至2012年向烏茲別克官員行賄，違反了《反海外腐敗法》，于2016年被美國司法部和證券交易委員會罰沒7.95億美元。二是管轄在美國領土范圍內直接或間接進行腐敗支付的個人或機構。凡通過美國郵件系統進行通信或使用隸屬于美國的支付工具進行支付的外國人或外國公司的雇員，只要滿足“最低限度聯系”原則，即不論是電話、郵件還是銀行轉賬，美國都具有管轄權。例如，近期前中國香港民政事務局局長何志平，因涉嫌代表一家總部位于上海的中國能源公司向非洲國家官員行賄，被美國司法部逮捕。美國司法部認為，其轉賬均通過紐約銀行匯款，因此美國具有管轄權。

對我國外匯管理的啟示

我國現行外匯管理實行的是屬人兼屬地管轄，并未引入“長臂管轄”。根據《中華人民共和國外匯管理條例》，由外匯局管轄境內機構和個人的外匯收支或外匯經營活動，以及境外機構和個人在境內的外匯收支或者外匯經營活動。

外匯管理引入“長臂管轄”的利弊分析。“長臂管轄”的“利”主要在于可最大程度地維護本國利益。根據“長臂管轄”的原則，任何與本國利益相關的事務，只要與本國存在最低限度聯系，即可對其實施管轄。這體現了對本國公民、本國機構利益最大程度的維護。如就統計監測而言，實現對域外的統計監測，可掌握資金運轉全貌，提高對跨境資本流動的管理能力。而“長臂管轄”的“弊”則在于一定程度上損害了其他國家的主權。“長臂管轄”的運用，意味著本國域外管轄權的擴張，有損于其他國家的司法主權，不利于彰顯負責任的大國形象。

對外匯管理引入“長臂管轄”的具體考慮。一是不可照搬美國實踐。我國在引入長臂監管時要注意“度”的把握，避免損害他國主權。我國一貫反對美國實施單邊措施，因而絕不能動輒根據國內法對他國實施“長臂管轄”、制裁等。二是要配合我國參與全球治理、推進“一帶一路”倡議的實施。外匯管理可借鑒“長臂管轄”中的有益成份，作為有效防范跨境資本流動風險的有力手段。三是建立外匯管理長臂統計制度，實現對境內主體在境外資產負債情況的長臂管轄。如外匯管理部門可通過立法，規定對境內主體在境外的資產負債情況進行統計監測，境內主體應將其投資境外的資產負債情況及其在境外設立的投資平臺在境外的投資情況、資產的最終流向等，定期向外匯管理部門報告。未來，可根據金融領域開放進程及人民幣國際化的程度，再擇機考慮是否將“長臂管轄”引入外匯管理。