日本農業行政管理體制主要特點及其借鑒意義

王永春

（中國農業科學院農業信息研究所，北京 100081）

在發達市場經濟國家中，日本采取了政府主導型市場經濟戰略，政府對經濟發展實施了多種干預措施。盡管其按市場經濟原則對資源進行配置，但政府實行了強有力的經濟政策，特別是各種計劃和產業政策對要素分配及其流向進行引導，以實現其經濟發展目標，這對我國這個資源緊缺的人口和農業大國具有很強的借鑒意義。

一、農林水產省的機構設置

日本政府農業主管行政機構為農林水產省，其職能類似于我國的農業部。1881年，日本成立農商務省，之后多次改名為農林和商工兩省、農商省、農林省等，1978年起正式更名為農林水產省。與中央的農林水產省相對應，地方都、道、府、縣級設農林水產部，市町村級則根據各地不同經濟類型設置有所不同。有的地方單設農林水產課，有的則與工商管理合合并設產業課。此外，各級農林水產部門都有一些附屬機構，包括一些特殊法人、認可法人等。農林水產省及其體制均是依法設立并運行的，主要是日本國家行政組織法和農林水產設置法。目前，農林水產省設有1個秘書處（大臣官房）和6個內局（食品安全與消費者事務局、食品產業事務局、農業生產局、經營改善局、鄉村發展局和作物生產局），另外還有3個直屬“外局”（林業廳、水產廳、地方廳）及1個農林水產技術會議。

二、日本農業行政管理體制的主要特點

日本農林水產省對農業的產供銷實行產前，產中和產后的全產業鏈管理，對農產品的生產、加工、貿易以及農業生產要素的配置等都進行全面的管理。農林水產省為執行各種職能，提高工作效率，采取了多種工作手段，包括行政、經濟以及法律等多個方面。同時，日本還不斷進行機構改革，轉變政府職能以適應經濟發展的需要，不斷提高行政管理績效和經濟發展效益。

（一）依法行政

日本是一個法制體系非常完備的國家，無論是政府機構的設立，還是經濟政策的執行都有相應的法律依據。如前所述，農林水產省就是依據國家行政組織法和農林水產省設置法建立。同樣，在具體工作層面，又有各種相應的法律細則來支持其日常運作。可以說，日本是一個條法嚴格的國家。

日本根據農業發展各個階段的不同需求，不斷完善農業法律體系。日本的農民較為分散，農業規模較小。日本政府通過立法把政府的政策目標及相應的措施加以法律化，從而得以控制農民并引導其按照政府意圖進行農業生產。1881年以來，日本國會農業立法54個，戰后占到了一半以上，有33個。日本的農業立法范圍非常廣泛，涉及農業產前、產中、產后的各個方面，其中《農業基本法》可以說是《農業憲法》。此外，支持生產強化農業基礎方面的主要有《農業經營基礎強化促進法》《肉用牛生產穩定特別措施法》《奶牛及肉牛生產振興法》《蔬菜生產銷售穩定法》；金融保險等方面的主要有《農林中央金庫法》《農業改良資金補助法》《農林漁業金融公庫法》《農業現代化資金補助法》以及《農業災害補償法》等；農業用地相關法律有《農地法》《農業改良促進法》《土地改良法》等；農產品市場流通等相關法律有《農產品價格穩定法》《農產品批發市場法》等；關于農業生產資料的法律則有《肥料管理法》《農業機械化法》《農藥管理法》《種苗法》等。另外，還有《飲料安全和品質法》《獸醫法》等。

日本的農業法律體系不但日益完善，而且其延續性和靈活性較強，必要時可根據需要及時進行修改。如每五年就重修“農產品批發市場法”。“農業改良促進法”也已根據實際需求進行了多次修訂。而為了促進世貿組織農業談判，適應國際農業市場相應變化，1994年日本通過《新糧食法》，替代了1942年頒布的《糧食管理法》。2015年8月，日本通過了《新農協法》，日本農協六十年來首次進行重大改革，JA全中將在2019年10月前從特別民間法人轉型為一般社團法人。

（二）優化支持政策

二戰后，日本政府為了促進農業的快速發展，對農業實行了積極的保護政策。日本農業迅速恢復并快速發展，為整個國民經濟的迅速恢復奠定了基礎。但這引發了眾多問題，尤其是大米價格支持政策使市場嚴重扭曲，日本國內的大米價格遠遠高于國際市場，不但造成沉重的財政負擔，也使農業競爭力低下，大大影響了日本消費者利益，不利于農業的長遠可持續發展。1994年日本加入世界貿易組織，為適應世界市場的日益開放，日本政府不斷優化調整農業支持政策。

1.優化政府宏觀調控。1995年，《新糧食法》通過后，日本政府依法將儲備糧制度化。政府對糧食生產流通的管理開始轉變為間接監督與引導，不再是以前的直接全盤管控，但政府宏觀調控作用并未因此而削弱。烏拉圭回合協議規定，日本大米市場須向世界充分開放，規定其要設定每年的最低進口額，并需逐年增加進口量。為降低市場開放的影響，日本政府將進口大米多數作為糧食儲備或海外援助，從而大大降低了進口大米對國內市場的沖擊。《新糧食法》下，政府也更加注重不斷提高糧食安全保障水平，并將糧食安全儲備以法律的形式固定下來，規定要以政府為主，民間為輔進行儲備，儲備量為150萬噸。

2.發放農業補貼，對農業進行多樣化支持。根據《農業現代化資金促進法》，日本對農民購買農業機械及一些現代化生產設備給予50%補貼，同時還可以優惠利率貸款。政府的農業相關預算不斷增加。2016年，日本農業預算總額23 091億日元，2017年達到28 810億日元，比上年增加24.8%。日本農民65歲以后可領取終身年金，金額依自存款（contributions）與投資利潤而定。領取年金的法定年齡基本上是65歲，但可能提前到60歲。農林水產省2012年度創設了青年務農補貼制度，沒有務農知識的青年，可先參加培訓，最長可達兩年。培訓期間，每年對其補貼150萬日元。真正務農后，仍然繼續以該標準對務農人員補貼五年。另外，日本政府通過以工補農政策，一方面，加強農業基礎設施建設，改善農業生產條件；另一方面，為農業提供物美價廉的各種農業生產要素，穩定農業生產成本，促進農業的穩定發展。

（三）充分利用以農協為主的合作組織

除了政府對農業進行直接的管理和干預以外，日本農協在農業管理中發揮了重要作用。20世紀90年代，日本農協由三級體系改革為二級體系。地方農協約有700家，主要由小農戶組成，負責農戶的農產品銷售，并為農戶提供化肥、農機具等。全國農業協同組合中央會（JA全中）通過各都道府縣的地方中央會對全國基層農協進行統管。日本全國農戶供應的大米及蔬菜等農業總產值約為8.5萬億日元，其中約一半要經由農協。可以說，日本農協的服務已經滲透到農業的各個領域。農協在某些方面起到了過去政府所起的作用，很多農業政策都是通過農協來貫徹實施。為了使農協適應新形勢，增強自身力量，減少層次和流通環節，增加農民收入，日本農協也不斷的進行改革。2016年11月發布的《農林水產業及地區活力創造計劃》修正案提出將開展農協組織改革。統管日本全國農協組織JA全中的指導及監查等權限將在三年內全部廢除，轉換成自愿性團體。通過廢除JA集團內JA全中的強制約束力，進而促使地區農協和農戶在農作物的價格、服務及流通路徑方面自由競爭。根據該方案，JA全中旗下組織的地方中央會原則上五年，最長十年內轉換成自愿性團體。

三、對我國的借鑒意義

日本在政府主導型市場經濟發展策略下，對本國農業實行了高度保護政策。日本政府通過強有力的計劃和產業政策對資源配置進行引導，促進政府目標的實現。日本政府適應世界經濟發展形勢要求，不斷調整農業政策，加強對農業的支持與保護，充分發揮農協作用，有力促進了農業的穩定發展。“他山之石可以攻玉。”我國需充分借鑒其有益經驗，不斷提高農業管理水平，促進農業的可持續發展。

一是要強化法治，依法治農。依法治農是依法治國在農業領域的具體實施。目前我國現行有效農業法律25部，國務院制定的涉農行政法規76部，各地還制定了1300多部地方性農業法規。這些法律制度已成為三農工作的制度保障，在調整規范三農工作中發揮了不可替代的作用。但我國的農業立法工作還存在諸多問題：首先，農業相關法律體系不完善。一方面，目前這些法律大多是20世紀90年代和21世紀初制定的，具有濃厚的計劃向市場轉變的過渡色彩，許多法律條款已不適應當前形勢，亟須修改。而且，我國還有眾多法律尚未建立，處于缺位狀態，如糧食法自2012年發布征求意見稿至今仍未正式立法，農業保險法、災害防御法等也均未出臺。另一方面，我國現有法律的操作性不高，原則性和倡導性的規定多，而具體的法律規則較少。其次，目前我國農業執法能力仍然較弱，執法權威性不夠，難以做到有法必依，執法必嚴。今后要不斷加強農業法制建設，要進一步完善農業法律體系，提高法律法規的可操作性，同時要不斷提高農業行政執法能力，尤其是基層農村組織的執法能力，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

二是加大對農業發展的支持力度。近幾年，中央政府不斷加大對農業的支持力度，對三農的投入不斷增加，先后出臺了糧食最低收購價、糧食直補、農資綜合補貼等一系列支持農業的政策措施，農業支持政策框架體系進一步完善，為現代農業發展、農民增收和新農村建設發揮了重要作用。但隨著農業生產成本快速攀升、土地流轉加速等新情況新問題的出現，現有支持政策難以持續保障農民的積極性，華北平原甚至仍有嚴重的土地撂荒現象，這不利于我國糧食安全水平的提升。因此，國家需進一步加大對農業的調控與支持力度。鑒于種糧比較利益偏低，國家應不斷完善糧食主產區利益補償機制，加大對主產區的扶持和財政獎補力度；要進一步完善補貼制度，不管土地如何流轉，讓真正種糧的農民得到補貼；要適度提高家庭農場、種糧大戶的補貼標準，進一步促進規模經營和土地流轉；促進大學生返鄉創業，如日本農林中央金庫自2015年10月起，對新務農人員實施免費發放補助金的援助政策，每人最多支付60萬日元。我國要建設社會主義新農村，就要改變目前農業“993861”部隊現象，為農業發展注入活力，對返鄉務農從業人員給予補助與支持，促進農業的長遠可持續發展。

三是進一步完善農業社會化服務體系。近年來，我國農業社會化服務體系迅速發展，包括農技推廣、農資供給、農機服務、農產品流通等在內的農業社會化服務體系不斷完善。但目前，我國農業社會化服務組織體系仍然不夠健全、服務供給與農民需求存在一定差距、生產要素配置不合理等問題仍然突出存在。我國可借鑒日本農協的組織運作方式，對我國的供銷合作社系統進行創新、改造利用，充分發揮農業合作社的社會化服務作用，為農民提供全面、系統、周到的信息與科技服務，不斷解決農民需求，提高資源配置效率，提高農民收入，促進農業的高效優質發展。

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