何增科：監(jiān)督執(zhí)紀過分依賴專門監(jiān)督機構(gòu)，有何風險？

文/本刊記者 曾勛

北京大學中國政治學研究中心教授何增科在論壇上作主題發(fā)言。圖/楊曉東

“政治監(jiān)督體系的目標是達成國家治理現(xiàn)代化的三個基本目標，即強有力的國家、受約束的國家和負責任的國家。這三大目標之間維持均衡是現(xiàn)代國家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導致國家治理體制的病變。”首屆天府廉政論壇上，北京大學中國政治學研究中心何增科教授做題為“中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題”的主題發(fā)言。

何增科強調(diào)，政治監(jiān)督制度在鞏固黨的領導權(quán)和加強放風廉政建設與反腐敗方面取得了顯著的成效，但也尖銳地指出，現(xiàn)行政治監(jiān)督體系遇到一些問題和挑戰(zhàn)，贏得了現(xiàn)場與會者的普遍贊同。

現(xiàn)行政治監(jiān)督體系面臨哪些問題和挑戰(zhàn)？如何加強對“一把手”的約束？當專門監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力擴張不受制約，會出現(xiàn)什么風險，如何應對？針對這些問題，本刊專訪了何增科。

廉政瞭望：改革開放40年以來，我國政治監(jiān)督取得了一些績效，也面臨一些亟需解決的問題，這些問題主要有哪些？

何增科：上世紀80年代，權(quán)力下放，政企分離，致富成了不少人的目標，中國開始出現(xiàn)了一個新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實權(quán)的官員及其親屬，他們的致富一定程度上背負著腐敗的“原罪”。

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國家，當前中國官員的腐敗機會空前增多，但腐敗程度能夠有所改善，反映了中國黨和政府堅定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢頭。由于改革仍在路上，對一把手約束偏軟，巡視、派駐、追逃等機制性缺陷仍然存在，導致反腐敗形勢仍舊嚴峻。

廉政瞭望：隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和新媒體的興起，社會監(jiān)督已經(jīng)形成了一股重要的監(jiān)督力量，目前社會監(jiān)督存在哪些困境？未來如何突破？

何增科：政治監(jiān)督的支柱可分為兩大類，一類是黨和國家政權(quán)內(nèi)部的制度支柱，可簡稱為黨和國家監(jiān)督體系，它屬于一種內(nèi)部、同體或自我監(jiān)督；另一類是由公民、社會組織、自媒體等構(gòu)成的社會和民眾監(jiān)督體系，屬于黨和國家政權(quán)外部的監(jiān)督和異體監(jiān)督。政治監(jiān)督體系需要均衡發(fā)展，紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督誠然重要，但單靠一兩根制度支柱支撐政治監(jiān)督體系大廈必然難以持久。需要為公民、網(wǎng)民和社會組織監(jiān)督提供法律制度保障，使之能夠有效發(fā)揮作用。

剛才提到的對一把手的監(jiān)督，也要靠公民和媒體的力量，而他們發(fā)揮作用還要靠信息公開。目前政府信息公開條例位階低，覆蓋范圍有限，應盡快制定公共信息公開法，公開范圍包括黨務、司法、國有企事業(yè)單位等公共部門重大事項。這些部門的預算、工資福利等重大事項都要納入公共信息范圍，依法予以公開。同時，公共信息公開法要為侵害公民和媒體信息權(quán)的行為提供司法救濟渠道。

將現(xiàn)代信息技術(shù)運用于政治監(jiān)督實踐中已經(jīng)成為重要趨勢。一些地方人大探索實現(xiàn)在線預算監(jiān)督，專門監(jiān)督機構(gòu)則使用電子監(jiān)察、電子審計、行政審批超時默許等系統(tǒng)，監(jiān)察審計監(jiān)督更加有效。這些專門監(jiān)督機構(gòu)還通過開設電話熱線、網(wǎng)絡投訴和舉報受理專區(qū)，為公民監(jiān)督提供了便捷的新平臺。十八大以來，黨和政府積極倡導“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，倡導公共數(shù)據(jù)開放共享，推進政務公開，建設透明政府，保障了公民的知情權(quán)，為公民監(jiān)督提供了極大的便利。

廉政瞭望：您提到紀檢監(jiān)察等專門監(jiān)督機構(gòu)成為各級黨委在反腐敗和黨風廉政建設方面倚重的主要力量并不斷強化，過分依賴專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀問責，會產(chǎn)生風險和代價？怎么理解？

何增科：專門監(jiān)督機構(gòu)通過嚴格執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督問責，清除政治投機分子和腐敗分子，有利于集中力量辦大事，體現(xiàn)了國家治理能力的強大。但與此同時，加強黨內(nèi)和國家政權(quán)內(nèi)部的執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督問責，橫向上會促進權(quán)力向一把手集中，縱向上會促進權(quán)力向上級黨委政府集中。干部為逃避問責風險會選擇沒有領導指示就不作為的行為策略，懶政怠政現(xiàn)象有增無減。隨著權(quán)力向上級黨委政府的集中，下級的自主權(quán)、主動性和創(chuàng)造性越來越少，簡單地、機械地執(zhí)行上級指示的現(xiàn)象日益增多。

一些地方的黨委主要領導人或?qū)ｉT監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)人員濫用紀檢監(jiān)察、審計、檢察等強制性權(quán)力，肆意侵害公民和黨員的自由和權(quán)利，打擊報復他人，造成了惡劣的影響。當專門監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力擴張不受制約的時候，公民的自由和權(quán)利同樣會受到威脅乃至侵害。

為了保障民權(quán)，需要依法劃定不同種類權(quán)力的范圍與邊界、厘定權(quán)力間關(guān)系，通過合理的權(quán)力分配，實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力的目的。從分權(quán)制約的角度看，對監(jiān)察監(jiān)督制度的改造需要使監(jiān)督機關(guān)獨立于作為監(jiān)督對象的黨政機關(guān)及其領導干部，解決人事編制和經(jīng)費預算受制于同級政府的問題。

國家和地方各級監(jiān)察委員會的成員要由人民代表大會選舉或任命、接受人大的質(zhì)詢并加以罷免，從而對人大負責并可由人大實行問責。另外，合理劃分監(jiān)察權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)的邊界，檢察院可以利用起訴權(quán)和批捕權(quán)、法院可以利用審判權(quán)對監(jiān)察權(quán)實行有力的制約，避免將所有權(quán)力都集中于監(jiān)察委員會，而使之成為一個“超級機構(gòu)”。最后，監(jiān)察委員會還需要接受社會的監(jiān)督。

何增科（右）接受廉政瞭望記者采訪。圖/楊曉東