筑牢城市“里子”才能撐起“面子”

錢七虎

一場(chǎng)暴雨，就會(huì)引發(fā)一系列“看海”現(xiàn)象。在我國(guó)一些大城市，這已經(jīng)成為了每年汛期內(nèi)一個(gè)繞不過(guò)去的尷尬。在往年的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理曾這樣說(shuō)過(guò)：“中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后。加快這方面的建設(shè)，很有必要！”

上世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)綜合管廊先行城市上海、成都、北京等已建成一批地下綜合管廊，但卻一直存在“建而不入”“建后難管”的難題，這與國(guó)外先進(jìn)城市的綜合管廊建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)形成鮮明對(duì)照。綜合管廊的病根究竟在哪里？分頭管理的市政體制與條塊分割的部門所有制無(wú)疑是重要因素，而破除分頭管理與部門分割的利器則是“法治”。

依法執(zhí)政，首先要有法可依，例如需要對(duì)綜合管廊的所有權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)等做出明確完善的具體規(guī)定。在這方面，可以借鑒德國(guó)的《城市建設(shè)法典》、日本的《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》和中國(guó)臺(tái)灣的《共同溝管道法》《共同管道法施行細(xì)則》等現(xiàn)行法規(guī)；也可借鑒上海的《上海市城市道路架線管理辦法》和重慶的《重慶市管線工程規(guī)劃管理辦法》等。

地下綜合管廊是城市地下空間利用的一個(gè)有機(jī)組成部分，因此其規(guī)劃應(yīng)與城市地下空間規(guī)劃以及城市建設(shè)總體規(guī)劃同步協(xié)調(diào)進(jìn)行。然而現(xiàn)實(shí)中，地下綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)仍存在一些有爭(zhēng)議的地方。管線檢查維護(hù)管理不到位，導(dǎo)致燃?xì)猓ㄓ停┬孤┮l(fā)的。將燃?xì)夤芫€統(tǒng)一納入綜合管廊后，可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)檢查、維護(hù)和監(jiān)控，從而能夠避免事故的發(fā)生，因此將燃?xì)夤芫€納入綜合管廊中是合理可行的。

雨洪排泄管道入廊是另一個(gè)爭(zhēng)議性問(wèn)題。首先城市要實(shí)行雨污分流，污水管道應(yīng)納入到綜合管廊中。而將雨洪排泄設(shè)施納入管廊，則因雨洪管的設(shè)計(jì)至少要按百年一遇洪水進(jìn)行，體量較大，導(dǎo)致雨洪排泄設(shè)施入廊很難，故不宜入廊。為徹底解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，雨洪的排泄設(shè)施建議參考日本經(jīng)驗(yàn)，修建為城市地下河川；或參考吉隆坡的經(jīng)驗(yàn)，將暴雨排洪設(shè)施與城市地下快速路相整合，無(wú)雨時(shí)快速路通車；中小雨時(shí)，路面下排泄雨水，路面上仍通車；暴雨時(shí)，則快速路禁止通車僅作排洪。

過(guò)去，因?yàn)轶w制分割，許多城市的路面常常是“你挖了我填，你填好我再挖”，造成了大量浪費(fèi)。表面光鮮亮麗的背后，是城市地下基礎(chǔ)設(shè)施的短板。如何筑牢“里子”，撐起“面子”，謀劃好城市建設(shè)的百年大計(jì)？

首先應(yīng)大力提倡綜合管廊與地鐵建設(shè)、地下街建設(shè)和地下快速路建設(shè)相整合，從而降低建設(shè)成本，減小社會(huì)干擾，避免重復(fù)建設(shè)、投資。例如，中國(guó)臺(tái)北東西快速道路共同溝的建設(shè)，全長(zhǎng)6.3km，其中2.7km與地鐵整合建設(shè)；2.5km與地下街、地下車庫(kù)整合建設(shè)；獨(dú)立施工的共同溝僅1.1km，從而大大地降低了建設(shè)總成本，有效地推進(jìn)了共同溝的發(fā)展。武漢地鐵三號(hào)線宗關(guān)站，將電力管、排水管、通訊管等管道集結(jié)在一起，與2、3號(hào)出入口工程整合建設(shè)，既解決了“城市蛛網(wǎng)”埋設(shè)隨意性較大、分布不合理的問(wèn)題，也可避免檢修時(shí)對(duì)城市道路重復(fù)“開(kāi)膛破肚”。烏魯木齊市在遠(yuǎn)景規(guī)劃城市軌道交通線網(wǎng)中，也考慮了同步進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)。

其次，為了克服條塊分割、分頭管理的弊端，應(yīng)盡快明確每個(gè)城市的綜合管廊機(jī)構(gòu)。建議成立城市綜合管廊管理委員會(huì)，承擔(dān)政府的建設(shè)管理責(zé)任。城市地下交通干線以及其他地下工程的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要，從而提高平時(shí)管廊的防災(zāi)減災(zāi)能力。

最后，創(chuàng)新投融資機(jī)制的關(guān)鍵，是吸引社會(huì)資本參與建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。綜合管廊要集中統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，從而降低運(yùn)營(yíng)成本。目前國(guó)內(nèi)已建綜合管廊每公里運(yùn)營(yíng)成本達(dá)到了100萬(wàn)元以上，如此高的運(yùn)營(yíng)成本，不利于綜合管廊產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)要嚴(yán)格“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”，即政府理應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)由社會(huì)資本“共同承擔(dān)”，PPP模式中投資風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)全由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府更不應(yīng)讓社會(huì)資本捆綁打包更大的建設(shè)項(xiàng)目。

要合理確定項(xiàng)目公司（SPV）資本金比例和政府在項(xiàng)目公司中的持股比例。項(xiàng)目公司資本金一般應(yīng)不超過(guò)項(xiàng)目總投資的30%，在建設(shè)期可以采取增信措施，由社會(huì)資本方提供建設(shè)期擔(dān)保解決建設(shè)融資問(wèn)題。

另外，可以采取政府提供購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的方式，解決經(jīng)營(yíng)收益不確定性問(wèn)題。在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，采取“政府付費(fèi)”模式，由政府提供購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的方式解決經(jīng)營(yíng)收益不確定性的問(wèn)題。待相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，可采取“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”模式，即在管線單位入廊收費(fèi)無(wú)法平衡項(xiàng)目合理投資回報(bào)及運(yùn)營(yíng)成本時(shí)，由政府提供可行性缺口補(bǔ)貼。此外還要杜絕地方政府捆綁打包“小馬拉大車”，增大未來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)。