管廊運營管理體制機制建設需加強

張亦明

我國現階段在城市地下綜合管廊運營管理方面尚沒有形成一個統一的格局，綜合管廊的管理出現主、客體多元化。同一條管廊內混雜著不同的利益主體，各利益主體面對著他們或具有所有權、或只有使用權的管理客體——廊道、廊道環境保障設施、管線及管線的生產運營維護，以及各種主客體之間的交互影響，必然會產生很多矛盾，弱化綜合管廊的集約化管理效果。

建立管廊運營管理體制是保障

建立完善的綜合管廊運營管理體制，是實現管廊項目從建設到運營平穩過渡的重要制度保障。筆者認為，綜合管廊投入運營的基本標準應該有兩項：一是管廊本體開始正常運行，二是實現管線入廊，兩者缺一不可。因此，綜合管廊的運營管理就是對管廊本體的管理和對管線入廊的管理。對管廊本體的管理就是通過對管廊結構和附屬設施的看管、監測、養護、維修、更新、改造，保證管廊處于安全、穩定的運行狀況。對管線入廊的管理就是解決管線納入管廊、實現收費的問題，以及通過對入廊管線的檢查、維修達到管線安全運行的目的。因此，運營管理體制的建立應圍繞這兩項主要工作展開。

國家層面已經對運營管理工作提出了總體要求。

一是明確入廊要求。城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業主管部門和有關企業應積極配合政府做好各自管線入廊工作。

二是實行有償使用。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。入廊費主要根據管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。

三是提高管理水平。各地政府需制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導與監督。綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容，確保地下綜合管廊正常運行。管廊本體及附屬設施管理由地下綜合管廊建設運營單位負責，入廊管線的設施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確、各司其職、相互配合，做好突發事件處置和應急管理等。

具體到一個城市，如何根據政策法規和各自職責建立有序的綜合管廊運營管理體制呢？筆者認為，城市綜合管廊運營體制的建立應當以“人民政府主導、建設部門管理、其他部門協同、管線單位配合、承擔企業實施”為原則。

建立管廊運營管理機制提高管理效能

理想狀態下，有了良好的機制，可以使一個社會系統接近于自適應系統——在外部條件發生不確定變化時，能自動地迅速作出反應，調整原定策略和措施，實現優化目標。建立綜合管廊運營管理機制，就是要調整相關方的各種關系、提高管理效能，實現綜合管廊效益和安全運行的管理目標。

綜合管廊的各利益相關方主要包括管理方、使用方、服務方、涉及方。管理方：綜合管廊屬于市政公用設施，從行政職權和所有權來說，政府是管廊管理方。政府將管理職能授權給相應的行政主管部門實施，此時，行政主管部門就成了管理的實施者，其實質屬于管理方。使用方：管廊的基本功能決定了管線單位是管廊的使用方。服務方：采取服務外包的形式由政府向企業購買運營管理服務，承擔企業即為綜合管廊的服務方。采用PPP模式的綜合管廊項目，其實質是政府采購了投資、建設、運營的一攬子服務，因此，PPP項目公司也是服務方。涉及方：綜合管廊不可避免地與周邊開發地塊以及道路、河道、橋梁、軌道交通等設施及途經管廊區域的行人、車輛發生相互影響。這些與管廊運行相互影響的個體就成為管廊運營管理的涉及方。

多舉措加強運營機構培育

隨著越來越多管廊項目的建成，綜合管廊運營管理業務已經成為行業發展的客觀需求。目前從事管廊運營管理業務的機構主要有四種類型：一是由施工企業、養護企業轉變的運營公司，二是物業公司，三是管廊公司，四是PPP項目公司。

綜合管廊的運營業務催生了強大的市場需求，但目前具備實踐經驗的運營業務機構還比較缺乏。為保障綜合管廊從建設到運營的順利過渡，建議各級管理部門注重運營機構的培育工作。

首先，制訂明確的運營技術標準，引導和促進運營機構技術進步。技術標準是行業的引導，技術標準越規范，行業的總體發展越好。建議省市一級行業管理部門應加快管廊運營技術標準的制訂，既可以規范管廊運營管理，也可以引導和促進運營機構技術進步。

其次，加強培訓教育和經驗總結，培育運營專業人才隊伍。目前針對管廊規劃、設計和施工的培訓活動開展較多，針對管廊運營管理的培訓活動相對較少。建議各級管理部門加強培訓教育和經驗總結，盡快培養一批具備系統運營知識的專業人才，以滿足日益增長的市場需求。

再次，整合管線單位和施工企業技術力量，滿足綜合管廊運營要求。管線單位是管廊運營的服務對象，施工企業是管廊運營單位的上游企業，是綜合管廊運營管理不可或缺、聯系緊密的市場主體，建議整合管線單位和施工企業的技術力量，鼓勵這類企業參與管廊運營。

最后，制訂合理的運營費用核算標準，培育健康的運營市場。目前，對于綜合管廊運營管理的技術標準尚待完善，對于管廊運營標準各地、各行業還存在較大差異。因此，需要在不斷完善技術標準體系的同時，制訂較為合理的運營費用核算標準，共同培育健康發展的運營市場。