地下綜合管廊：百年大計 玉汝于成

本刊記者 柯善北

如果說建筑的基礎是鋼筋混凝土的結構框架，那么地下綜合管廊就是新型城鎮化的地基。而被喻為城市“看不見的生命線”、“大動脈”的城市綜合管廊一直是城市化建設過程中的痛點難點問題。

隨著我國經濟的發展、城市基礎設施建設水平的不斷提高，地下綜合管廊作為城市市政建設管理現代化的象征，已在全國各地相繼建設。我國城市地下管廊落后發達國家百余年，地下綜合管廊建設長期“拖欠”問題亟待彌補，其關切著城市的協調和可持續發展。

建 “生命線”工程 圓城市百年大計

從2013年9月《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出在36個城市試點建設地下綜合管廊，到2014年6月《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》結合地下管線普查推進地下管廊建設，至2015年8月國務院發布的《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》以下簡稱《指導意見》，全面啟動地下管廊建設工作，我國城市建設逐步聚焦地下管廊建設。

出于對城市地下管線建設管理形勢的判斷，《指導意見》進一步明確了推進城市地下綜合管廊建設的總體要求：一是要在做好試點的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動地下綜合管廊建設。二是到2020年，要建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。三是要立足于實際，加強頂層設計，積極有序推進。要做到規劃先行，明確質量標準，完善技術規范，滿足基本公共服務功能。要以政府為主導，發揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

2015年11月，地下綜合管廊建設被上升到國家戰略高度，寫入“十三五”規劃。綜合管廊能夠與城市整體規劃建設同步，保證城市可持續化發展，激發市場活力，打造經濟新增長點，這既是“智慧型”新城市的發展要求，又能夠成為“穩增長、促改革、惠民生”的重要手段。因此，全面建設綜合管廊、打造城市“生命線”勢在必行。

規劃編制指引 標準規程先行

在管廊建設的高潮到來之際，我國標準規范的制訂相對滯后。從2013年至2015年，國務院三年連續發文，支持城市地下綜合管廊的研究建設，并確立一批試點城市和試點工程。

地下綜合管廊工程是“百年工程”。為保證綜合管廊建設達到當代國際標準的要求，推進城市地下綜合管廊建設，規范和指導城市地下綜合管廊工程規劃編制工作，提高規劃的科學性，避免盲目、無序建設，2015年5月，住建部發布了《城市地下綜合管廊工程規劃編制指引》，從編制主體、管理控制、編制內容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設規劃的重要依據。城市地下綜合管廊建設規劃、設計、施工、管理等要嚴格執行新修訂的國家標準。同年，由上海市政總院承擔修編的國家標準《城市綜合管廊工程技術規范》完成。

2015年6月1日起實施的《城市綜合管廊工程技術規范》（GB50838-2015），對2012年版本的《城市綜合管廊工程技術規范》進行了較大的修改和完善。本版規范強調原則上所有管線必須入廊，但也擴充了綜合管廊的分類，新增了纜線管廊。雖然經過了2015年修編，但是在很多方面具體實施起來還是非常困難，標準規范建設的工作依然任重道遠。

近期，根據中國工程建設標準化協會《關于印發〈2015年第二批工程建設協會標準制訂、修訂計劃〉的通知》（建標協字[2015]099號）的要求，由中建地下空間有限公司和廣州大學等單位編制的《城市綜合管理運營管理標準》，由中建地下空間有限公司和上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司等單位編制的《城市地下綜合管廊管線工程技術規程》，經中國工程建設標準化協會協會組織審查，已批準發布，編號為T/CECS531-2018，自2018年12月1日起施行，為我國長期以來綜合管廊建設標準規范的滯后缺失稍做彌補。

與此同時，近年來，各個地方的城市綜合管廊技術規范也相繼出臺，為各省城市地下綜合管廊建設提供了依據。

多部門參與ppp項目全面推進綜合管廊建設

從2014年6月《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》出臺以后，綜合管廊建設在我國逐漸重視起來，各部門相關政策陸續出臺，部分地區也順勢搭上PPP政策快車，開始大規模建設城市綜合管廊推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。

住建部于2014年10月表示，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程。

為了支持這一試點工作，財政部2015年1月13日發布了《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》。通知明確，將對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

通知進一步明確，試點城市由省級財政、住建部門聯合申報。試點城市應在城市重點區域建設地下綜合管廊，將供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等管線集中鋪設，統一規劃、設計、施工和維護。試點城市管廊建設應統籌考慮新區建設和舊城區改造，建設里程應達到規劃開發、改造片區道路的一定比例，至少3類管線入廊。試點城市按三年滾動預算要求編制實施方案，實施方案編制指南另行印發。

通知表示，將采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉建設部將對申報城市進行資格審核。此外，兩部門還將定期組織績效評價，并根據績效評價結果進行獎罰。評價結果好的，按中央財政補助資金基數10%給予獎勵；評價結果差的，扣回中央財政補助資金。

從2015年開始，全國逐漸掀起了綜合管廊建設高潮，確定首批試點城市10個，3年內建設綜合管廊389km。2016年確定第二批試點城市15個。可見，管廊投資建設領域存在著巨大的市場空間和投資需求。但實踐中也發現管廊PPP項目存在一些問題，如規劃滯后，無強制入廊的法律依據，缺乏入廊費及日常運維費的收費標準，項目牽涉主體較多、協調難度大等。

2015年住建部著重開展了中央財政支持的管廊試點工作，并與國開行、農發行下發了合作推進地下管廊通知，中國人民銀行也同意把管廊列入PSL的支持范圍，也就是說貸款期延長至20~30年，利息在基準利率上浮約4左右。同時，住建部會同國家發改委把城市地下管廊列入專項基金支持范圍，共同出臺了管廊有償使用的指導意見。

地下綜合管廊發展不僅需要國家在投資成本上加以支持，在運維上同樣需要相關規范標準的指引，2015年12月國家發展改革委、住建部印發的《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》明確提出各地應建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，主要由市場形成價格的機制來確定城市地下綜合管廊各入廊管線單位應支付的管廊有償使用費用；費用標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位按照市場化原則平等協商確定。

指導意見提出，城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費，分別用于彌補管廊建設成本和日常維護、管理支出。由此可見，我國將建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，形成合理收費機制，以調動社會資本投入積極性，促進城市地下綜合管廊建設發展。