行政事業(yè)單位實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革的困難和建議

李穎賽

根據(jù)財(cái)政部（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)）文件規(guī)定，自2019年1月1日起執(zhí)行新的政府會(huì)計(jì)制度。本文就新的政府會(huì)計(jì)制度改革的認(rèn)知情況、行政事業(yè)單位在推行新政府會(huì)計(jì)制度改革中存在的困難和問題進(jìn)行探索，并提出一些建議。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革的背景

（一）從政府會(huì)計(jì)制度的發(fā)展史看改革的必要性

我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度體系經(jīng)歷了初建階段、逐步發(fā)展階段、改革探索階段、改革全面展開階段等幾個(gè)階段的演變。而我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系基本上形成于1998年前后，主要包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》《國(guó)有園林與苗圃會(huì)計(jì)制度（暫行）》《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》等。2010年以來，財(cái)政部為適應(yīng)公共財(cái)政管理的需要，先后對(duì)以上部分會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂完善，出臺(tái)了各個(gè)行業(yè)的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，基本上滿足了現(xiàn)行部門預(yù)算管理的需要。但是因?yàn)楝F(xiàn)行會(huì)計(jì)領(lǐng)域多項(xiàng)會(huì)計(jì)制度并存，體系繁雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不一，造成不同部門、單位的會(huì)計(jì)信息缺乏可比性，同樣的業(yè)務(wù)，行政單位和事業(yè)單位的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同、會(huì)計(jì)政策不同、會(huì)計(jì)處理方法不同，從而導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量較低。因此，在新的形勢(shì)下，現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系必須改革。

（二）從現(xiàn)實(shí)的政府會(huì)計(jì)工作看改革的必要性

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《預(yù)算法》對(duì)各級(jí)政府提出按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的新要求。由于現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告為目的，無(wú)法準(zhǔn)確、完整地反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”以及政府的運(yùn)行成本等情況，難以滿足編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合報(bào)告的信息要求。因此，為使政府會(huì)計(jì)工作能夠提供符合《預(yù)算法》要求的財(cái)務(wù)報(bào)告信息，必須改革現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、政府會(huì)計(jì)工作的現(xiàn)狀

（一）政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱

部分行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員配備不當(dāng)，造成會(huì)計(jì)崗位混亂，不相容崗位不能有效分離。有的單位的會(huì)計(jì)崗位設(shè)置不合理，除出納一人外，其會(huì)計(jì)主管、記賬、復(fù)核、憑證填制均由一人兼任；還有的出納、會(huì)計(jì)由一人兼任；更有甚者，由于編制管理的限制，有的單位沒有專職的會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)工作由辦公室人員兼任。此外，會(huì)計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)水平也參差不齊。

（二）財(cái)務(wù)信息披露不全面

目前，以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)信息往往只反映當(dāng)期實(shí)際支出、財(cái)政收入及預(yù)算執(zhí)行情況，不能全面、完整地反映政府隱性債務(wù)，對(duì)于應(yīng)承擔(dān)或負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、固定資產(chǎn)使用效益、預(yù)算資金的使用效果等未能有效披露。

（三）內(nèi)部控制不健全

內(nèi)部控制是一個(gè)單位運(yùn)行管理的重要環(huán)節(jié)，是內(nèi)部管理的重要組成部分。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)是否合理和執(zhí)行是否有效直接影響單位的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。當(dāng)前，政府部門內(nèi)部控制工作存在一些問題，如內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、不相容崗位不能有效分離以及內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致其無(wú)法有效執(zhí)行等。

（四）制度執(zhí)行不到位

新修訂的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，但是還有部分單位制度執(zhí)行不到位、新舊科目銜接有出入，如應(yīng)付職工薪酬科目部分單位還未啟用。政府經(jīng)濟(jì)分類科目使用不規(guī)范，不能嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)分類科目的注解去使用，前后會(huì)計(jì)期間業(yè)務(wù)處理的一致性和可比性方面存在偏差，在一定程度上勢(shì)必會(huì)影響會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。

三、推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革遇到的困境

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來，單位的財(cái)務(wù)人員依據(jù)現(xiàn)金或者銀行存款支付作為判斷支出行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為一種習(xí)慣，然而政府會(huì)計(jì)制度改革徹底顛覆了這種理念，當(dāng)前的情況是無(wú)論是財(cái)務(wù)人員還是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府會(huì)計(jì)改革的不可逆轉(zhuǎn)性和緊迫性沒有清醒的認(rèn)識(shí)，基本停留在忙于應(yīng)付當(dāng)前的日常工作上。政府會(huì)計(jì)改革表面上看是記賬方式的變革，是業(yè)務(wù)問題，本質(zhì)上卻是國(guó)家治理能力與治理體系的根本性變革。

（二）財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)有待提升

由于編制管理的限制，不少單位的財(cái)務(wù)往往作為辦公室工作的一個(gè)組成部分，甚至沒有專職的財(cái)務(wù)人員或者配備的財(cái)務(wù)人員沒有會(huì)計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)，從而出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員的知識(shí)相對(duì)老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)普遍單一、專業(yè)能力不強(qiáng)等現(xiàn)象。過去很長(zhǎng)一段時(shí)間一直采用簡(jiǎn)單的收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算，而政府會(huì)計(jì)改革要求采用雙體系核算，特別是權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和操作技能提出了更高的要求，因?yàn)闀?huì)計(jì)信息的質(zhì)量很大程度上依賴于財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)本身的熟知程度和自身的專業(yè)判斷。

（三）財(cái)務(wù)信息化程度不高

隨著信息時(shí)代的到來，IT徹底改變了人們的生活，因而單位的管理理念和管理水平也必須與時(shí)俱進(jìn)。由于管理基礎(chǔ)、人員素質(zhì)的固有限制，不少單位還只是“脫離”了紙質(zhì)賬簿、實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電算化而已。熟練掌握財(cái)務(wù)信息化技術(shù)的人員較為稀缺，財(cái)務(wù)人員每天埋頭于日常事務(wù)處理，再加上專業(yè)知識(shí)陳舊，日常又鮮有參加繼續(xù)教育培訓(xùn)，往往對(duì)財(cái)務(wù)信息化技術(shù)無(wú)所適從。