司法體制改革意境下送達難問題的出路

吳堪冰

(廣州市白云區法院， 廣東 廣州 510410)

全面深入推進司法體制改革的目的是建立起“努力讓人民群眾在每一件司法案件中感受到公平正義”的司法體制、機制。具體每一件司法案件的當事人，其感受公平正義的直接體會是司法效率和司法權威。司法體制、機制改革縱深推進之際，法律也應為提高司法效率和司法權威與時俱進。

司法實務中關于郵寄送達代收問題就是司法體制改革中的諸多難題之一。在審限結案、結案數、提高審判效率的“緊箍咒”下，法官們對被告找茬，拖累案件遲遲不能開庭審理的行為“深惡痛絕”，對郵寄送達代收有效的認定標準焦慮不已。郵寄送達中，代收、長期外出、家人拒收、原地址查無此人等問題突出,制約著送達程序功能的發揮,影響審判效率。送達難，難在送達被告開庭傳票、起訴狀等訴訟文書。可以說，提高司法辦案效率最直接、最基礎的工作無疑是對被告人訴訟文書的送達，然而“送達難”對審判執行工作效率的影響已是常態。破解了被告開庭傳票等訴訟文書的送達問題，送達難問題就迎刃而解。

現行法律對送達有效的嚴苛規定嚴重制約了司法辦案效率的提高，承載80%辦案任務的基層法官熱切呼吁修改，理論界多有詬病，但現行相關法律規定依然止步不前，尤以郵寄送達代收效力認定為甚。①“法律對于送達的規定過于籠統化，送達問題細節存在缺失，導致部分法律條款缺乏可操作性，反而成為了法院送達工作的束縛。隨著社會經濟的不斷發展，現行法律規定也存在嚴重的滯后性，現有的送達模式遠遠滯后于司法實踐，無法滿足司法實踐的需要”。正是基于送達難對基層法院司法辦案效率的嚴重制約，最高人民法院于2017年7月出臺《關于進一步加強民事送達工作的若干意見》，對送達地址確認進行羅列式的規定，也對電子送達進行了適當的規范，但對送達中核心、重點、難點的郵寄送達代收的規定依然沒提及，而郵寄送達代收恰恰是郵寄送達結果中最為普遍、最難確定、最讓一線法官們左右為難的難題，而問題癥結在法律規定的束縛。以筆者有效開庭審理案件為實證基礎對這一問題展開論述，期望本文能拋磚引玉，共同探討這一難題。

一、開庭審理案件郵寄送達被告開庭傳票等訴訟文書情況

(一)2017年12月開庭審理案件25件，全部郵寄送達開庭傳票等訴訟文書，具體情況如下：2017年12月開庭審理案件25件，郵寄送達共82次，其中19宗案件確認代收有效開庭審理，占比76%，代收33次，占比40%。代收33次中，有代收人簽名15次，占代收18.3%，郵政機構工作人員僅注明“代收”字樣，沒有代收人簽名18次，占代收20%。

司法實踐中，作為理性經濟人，特別“案多人少”司法資源緊缺的情況下，法官送達開庭傳票，基本首先選擇郵寄送達方式，未成功送達時，再以直接送達或公告送達為輔，以完成有效送達程序。

(二)2017年12月，19宗案件郵寄送達代收有效。確認代收有效開庭審理19宗案件，被告到庭參加訴訟、原告撤訴、雙方調解共15宗，占比79%；被告未到庭參加訴訟4次，占比21%。缺席審理的4宗案件中，除(2017)粵0111民初4168號案，被告對送達提出異議外，其他3宗案件被告沒有對送達提出異議，案件順利審結。

二、郵寄送達他人簽收的法律態度及司法實踐

郵寄送達訴訟文書已是司法辦案中最為基礎性的工作，直接影響審判執行工作效率。《民事訴訟法》及最高院關于民事訴訟文書的送達文書的有關文件都規定了代收的法律依據。在“成人家屬、指定代收人”的嚴格要求下，可見法律關于代收人的范圍規定是相當窄的，但現實中卻會出現各種情形，出現許多不符合法律規定的代收情況。因此有必要對郵寄送達法律規定在司法實踐中予以無形修改。首先，按照訴訟法設定的送達規則和送達理論，郵寄送達并不是審判機關送達訴訟文書的首選方式，但在司法實踐中，郵遞送達卻呈現出充當送達方式中領軍的趨勢。如浙高法〔2009〕129號《浙江省高級人民法院關于民商事案件訴訟文書送達問題的若干規定(試行)》明確把郵寄送達與直接送達設定為審判機關的首選送達方式。隨著社會發展，以法院專遞方式開展的郵寄送達必將成為今后人民法院送達民事訴訟法律文書的一種主要形式。其次，“在實際的送達行為中,對公民個人的送達并不一定交由其同住成年家屬簽收,交由未同住的親戚、朋友、鄰居簽收,亦視為送達；對法人、其他組織的送達,則只要是法人或其他組織的員工進行了簽收即視為送達”。第三，筆者于2017年12月開庭審理25宗案件，首先是100%郵寄送達被告開庭傳票等訴訟文書，共送達82次，送達未果后再依據送達情況采用其他送達方式跟進，其中4件案件送達未果后再上門送達4次，3宗案件送達未果后公告送達3次。筆者所在法院的民商事法官送達開庭傳票等訴訟文書的做法基本相同。開庭審理上述25宗案件，其中19宗案件確認郵寄送達代收有效而開庭審理，除了(2017)粵0111民初4168號案，被告對代收開庭傳票送達有異議外，其余18宗案件被告均沒有提出異議，案件得以在合理期限內順利審結。

三、法律應接地氣、適時而變，回應司法辦案的迫切需要

《民事訴訟法》關于郵寄送達僅有第八十八條規定，直接送達訴訟文書有困難的，可以郵寄送達。《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》更是對郵寄送達只字未提。《郵寄送達規定》第七條、第九條關于“受送達人的同住成年家屬簽收”的規定，更是嚴重束縛和阻礙案件正常審結。實務中，在自然人為受送達人但非本人簽收的情況下，郵政機構對受送達人與簽收人之間的關系，根本沒有核驗、也難以核驗，更別說在送達回執單中注明雙方的關系。法官無法判斷是否是成年家屬代收或簽收，所謂的家屬代收或簽收的規定也就淪為一紙空文了。

《郵寄送達規定》應回應司法辦案的迫切需要，適應新時代要求，適時而變，修改為：1.第七條：原文修改為“郵政機構在受送達人提供或確認的送達地址或受送達人戶籍地址未能見到受送達人的，可以將郵件交給與受送達人同住的成年人代收，但代收人是同一案件中另一方當事人的除外。”把“成年家屬代收”修改為“成年人代收”，增加“受送達人戶籍地址”。2.第九條有下列情形之一的，即為送達：第(六)項，原文修改為“(六)受送達人地址內成年人簽收的。”上述修改增加“受送達人戶籍地址”，將“成年家屬”修改為“成年人”，規定郵寄送達地址的可操作性，擴大代收人范圍，明確代收人為完全行為能力人。

首先，沒有剝奪被告參與訴訟的權利。國人厭訴已是文化傳統，訴諸公堂已是“冰凍三尺，非一日之寒”，原告提起訴訟之前，雙方往往已多次短兵相接，被告一般會知悉被訴諸法院。被告的郵寄地址是原告提供的戶籍地址或經常居住地址，他人簽收的“他人”往往就是與被告同居的家屬、朋友，或熟悉鄰居。依生活常理，收到法院訴訟文書的“他人”不會不告知被告。筆者認定19宗案件郵寄送達開庭傳票代收33次為有效送達，其中15件代收的被告到庭參加訴訟，4件案件缺席審理，公平正義沒有因代收而遲到和減損，這很好說明被告確實知悉參與訴訟事宜。“有充分證據可以認定或有基礎理由可以推定受送達人知曉受送達的法律文書，就應認定為送達已完成，不因受送達人的惡意阻撓而影響司法效率。”

其次，被告參與訴訟權利缺失的權利救濟。實務中，郵政機構對法院交付的郵遞信件不是特別重視。郵政工作人員注明“他人簽收”時，有的注明了“他人”的姓名，有的沒有注明姓名。如上文提到33次郵寄送達代收中，15次注明了代收人的姓名，18次沒有注明代收人的姓名。1.“他人”應對被告受損的利益買單。“他人”一旦自愿代被告簽收訴訟文書，就負有因自己先行行為而防止風險發生的法律義務，即應及時告知被告，并把訴訟文書交付給被告，否則將承擔相應的法律責任。《郵政法實施細則》第38條、第41條規定，收發人員對于各種郵件負有保障和及時傳送的責任。2.法院交付給中國郵政郵遞訴訟文書是有償服務，中國郵政作為指定法院訴訟文書專寄機構，更應負起應有的社會責任。“安全”是郵政服務的一項基本原則，郵政機構在辦理郵遞業務時，要求收件人領取給據郵件，他人代收郵件時，應該交驗代收人有效身份證件，經確認無誤后，由代收人簽名領取。如郵政機構怠于履行法律義務，導致代收人“子虛烏有”，那當然應承擔法律責任，對被告受損利益買單，甚至予以處罰。如廣州市XX法院作出(2014)穗XX法民一初字第XX號《處罰決定書》，對中國郵政XX公司投遞員投遞涉訟法院專遞過程中違反操作流程、私自代簽收件人姓名并遺失法院專遞郵件的行為，認定為妨害民事訴訟的行為，予以處罰10萬元。

第三，被告對代收訴訟文書未及時提出異議，應認定代收行為對被告具有法律約束力。實務中，法院對郵遞送達代收認定有效，就是基于內心確信，合理推定被告已知悉自身訴訟權利。“只要郵寄送達行為依照法律規定的方式和程序完成，無論當事人或其他訴訟參與人是否實際獲得訴訟文書，無論其是否確實知曉訴訟文書的內容，合法送達的法律文書都將發生訴訟法上的法律效果，并推動案件審理進程不受干擾”。

第四，借鑒外國法交郵生效的“交付主義”，適用“到達主義”加成年人簽收、代收已是新時代對司法體制改革的迫切要求。

我國關于郵寄送達方面的立法，采取的是“到達主義”，并以簽收來確認效力，只是可惜對簽收的規定過于苛刻,應適時應變。借鑒世界各國民事送達立法，一般采“發信主義”。這就需要我們在司法體制改革的意境下，對郵政立法分析要放眼世界，逐步實現、完善以專業、方便、快捷的郵寄送達代替職權主義濃厚、費時、耗力的直接送達。英美法系國家持訴訟當事人主義，認為訴訟是當事人之間的事，送達主要由當事人和律師完成，法院原則上不參與送達，并賦予交郵效力。《美國聯邦民事訴訟規則》第五條第二款規定“郵寄送達方式以交郵為送達完成”，交郵行為完成表明法院送達意思生效，對送達與否無需存有異議。《英國民事訴訟規則》第6、7條有推定送達規定：“根據本規則或任何訴訟指引送達的文書，推定于下表列明的日期送達”送達方式為“密封郵寄送達”的，以“發出郵件的次日”為推定送達日期。

大陸法系國家(地區)采職權主義，通常情況下，送達依職權為之，當事人一般不承擔送達義務。德國民事訴訟法第175條規定，在當事人沒有指定代收人時，“執達員可將應交付的書狀按當事人的住所地址，交郵局送達。此時，交付郵局，即視為送達而發生效力，即使因投寄不到而退回，仍然生效。我國臺灣地區民事訴訟法第133條規定：“當事人或代理人于受訴法院所在地無住、居所、事務所及營業所者，審判長得命其于一定期間內，指定送達代收人。如不于前項期間內指定送達代收人而陳明者，法院書記官得將應送達之文書，注明該當事人或代理人之住、居所、事務所或營業所，交付郵政機關，以交付文書，視為送達之時”。日本民事訴訟法亦有將文書交郵局郵寄便完成送達的規定，且不管郵件是否到達對方手中。這些均可資借鑒。

英美法系和大陸法系雖然訴訟模式不同，但訴訟制度在改革中逐步融合，如郵局送達方式被確定為法定送達方式之一，且一般為交郵生效。我們應借鑒外國和我國其他地區立法經驗，《郵寄送達規定》已經吸收大陸法系國家送達地址當事人申報和確認制度，可惜在實踐中，對被告人作為受送達人而言，申報和確認制度沒有操作性，應將“戶籍地址或經常居住地”、“成年人代收”引入郵寄送達規則中，促使當事人對送達的足夠重視，促使郵政機構提高郵政服務，提高良好社會信譽，為社會治理法治文化的真正形成起正能量的推動作用。

四、郵寄送達代收有效的構成要件

“成年家屬代收”修改為“成年人代收”，雖僅有一字之別，但其對送達有效性所帶來的變革巨大，大大提高司法效率，提高司法權威。郵政工作人員只需核驗代收人身份即可，對代收人與受送達人之間的關系在所不問。現實生活中即使郵政工作人員查問，代收人大多不會回答，即使回答了代收人能否配合提供結婚證、戶口簿等相關證明身份關系的證明仍未可知。也正是這些規定不具有可操作性，導致郵寄送達他人簽收舉步維艱。賦予“成年代收人”代收訴訟文書的法律義務，可提高民眾的法律意識、樹立起對法律的敬畏。郵寄送達代收有效，應滿足如下二方面的構成要件：

(一)郵寄送達的地址為受送達人確認的地址或戶籍地址或經常居住地

司法送達實踐中，如作為被告人的受送達人可以簽署確認書，幾乎就不存在送達難的問題了，真正送達難問題是被告人難以聯系，更談不上簽署確認書，故規定被告受送達人郵寄的地址可以是戶籍地址或經常居住地，才有實際意義。不應再設當事人拒絕提供自己的送達地址，經人民法院告知后仍不提供這個前提條件，因為此情形下，根本就沒辦法聯系被告人，郵寄送達是給作為被告人的受送達人送達開庭傳票等訴訟法律文書。這是破解郵寄送達被告開庭傳票等訴訟文書難問題的關鍵。

(二)受送達人同住的成年人代收

郵政機構在辦理郵寄送達代收訴訟文書等資料業務時，要求代收件人領取給據郵件，應當交驗本人有效身份證件，經郵政機構確認后，由代收入領取，并要求代收人在郵寄送達回單上以正體字簽名確認，并注明身份證件號碼或附上身份證件材料復印件。司法實踐中，在自然人為受送達人但非本人簽收的情況下，僅有簽收的自然人姓名，而未注明代簽收人有效身份證件號碼，從而無法判斷是否為有效簽收，無法確定簽收人。郵政機構應擔當起合同義務和社會責任，交驗代收人有效身份證件，按規定辦妥簽收手續。代收人簽收郵件需持有效證件，形似辦理委托手續。這里代收人應是完全行為能力人，在受送達人戶籍地址或經常居住地代收訴訟文書，依據生活常理推斷代收人為與受送達人同住的成年人。代收人對代收的訴訟文書有負有保管和及時傳送的責任和義務。

五、節省送達物質成本

以筆者于2017年12成功開庭審理案件25宗為維度，按相應20%的誤差比例推算筆者所在法院、G市基層法院郵寄送達代收郵寄費用情況表(郵寄費用按G市同城，每件18元標準折算每次送達費用28元，因為如認定送達無效，需對案件全部當事人進行再次送達。)(詳見表1)。

表1以筆者2017年審結案件數266件、筆者所在法院2017年審結民商事案件數13448件，G市基層法院2017年審結民商事案數137390件；以筆者2017年12月確認19宗案件收代有效開庭審理所需送達次數33次為基礎數據，以代收有效案件數占全部開庭案件數比例、以每件代收有效案件數所需的送達次數為系數，相應以20%的誤差推算出確認郵寄代收有效審結案所節省的送達費用。上述數據審結案件數、送達次數和每次郵寄送達費用均是真實數據，且以20%的誤差予以扣減，推算出節省費用大可采信。從表1看出，2017年確認郵寄代收有效審結案件，筆者所在法院節省送達費用達255620元，G市基層法院節省送達費用高達2611512元。案件郵寄送達代收一旦認定無效，要全部重新啟動郵寄送達程序，對認定代收無效部分要進行直接送達或公告送達，送達費用遠高于郵寄送達。至于郵寄送達效果，因訴訟心理、被告送達地址情況、郵寄機構服務水平等影響郵寄送達效果的因素基本相同，況且已按20%的誤差予以扣除，故推算代收有效所節省的送達費用大可采信。

從社會治理而言，廣大納稅人為案件當事人訴訟成本買單是為了維持社會正常秩序、公平正義所應承擔的社會成本。當事人厭訴、刻意拖延訴訟從而獲得拖欠債務的資金時間價值，甚至惡意逃匿債務、藐視司法權威，法律不應為當事人這些不正當甚至違法行為留下通道，這不但造成國家資金的浪費，也不利于法治信仰的形成，對案件相對人和廣大納稅人而言也不公平。

六、提高審判效率，樹立司法權威

以筆者2017年審結案件數266件，2017年12月確認代收有效開庭審理案件數19件，12月代收被告到庭參加訴訟、撤訴、調解案件數15件為基礎數據，按相應20%的誤差，推算于2017年認定代收有效開庭審結案件，提高審判效率61%。其中筆者2017年代收有效開庭審結案數162=19÷25×80%×266，2017年代收到庭參加訴訟審結案數128=15÷25×80%×266。

以筆者所在法院2017年審結民商事案件數13448件，G市基層法院2017年審結民商事案數137390件；2017年代收有效，提高審判效率61%；2017年代收有效被告到庭參加訴訟、撤訴、解調，提高審判效率48%為基數，按相應10%的誤差，推算筆者所在法院、G市基層法院于2017年確認代收有效開庭審理案件，提高審判效率分別為55%、50%。

審判效率是指郵寄送達代收有效審結案件數占全部審結案件數的比例。代收一旦認定無效，必然導致案件重新進入送達狀態，需要送達期限一般15天，如需公告送達還需公告期限60天，加上庭審排期等因素的影響，拖延案件審理期限1個月是最為保守估計，審判效率深受其害，效率降低勢所必然，但沒辦法量化導致審判效率具體降低幅度，所以以占比進行量化審判效率提高程度。筆者所在法院、G市基層法院審判效率分別提高55%、50%，推算審判效率提高的基礎數據來源真實，且先后以20%和10%的誤差予以扣減，故確認代收有效提高審判效率不應質疑。何況，確認代收有效，庭審時被告到庭參加訴訟或撤訴、解調結案，提高了審判效率，以此推算提高審判效率也達43%、39%。

[注釋]

①本文探討郵寄送達代收是指被送達人僅為自然人的情形，司法實踐中被送達人為單位的送達一般不存在困難，故本文不予探討被送達人為單位的情形。

②281次=266(筆者2017年審結案數)×19÷25×33次÷19(12代收開庭審理案件數)×80%；

③14201次=13448(筆者所在法院2017年審結民商事案件數)×19÷25×33次÷19×80%；

④145084=137390( 廣州市基層法院2017年審結民商事案數)×19÷25×33次÷19×80%。