對于科研課題預算管理的思考

中國科學院深圳先進技術研究院

隨著政府對國家科技經費的投入的穩定增長，各類經費管理政策的更新出臺，“怎么樣做好預算？如何執行好預算？之類問題不斷提出，預算好壞直接影響課題執行以及后期驗收，不僅對科研單位科研課題的預算管理提出了更高的要求，也對財政項目預算過程管理提出了進一步改革的需求。

“十二五規劃”提出：深化科技體制改革，促進全社會科技資源高效配置和綜合集成。強化支持企業創新和科研成果產業化得財稅金融政策。保持財政科技經費投入穩定增長，加大政府對基礎研究的投入，深化科研經費管理制度改革，強調對國家科技項目要“科學化、精細化”管理。隨著中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，深圳市委在2016年3月印發了《關于促進科技創新的若干措施》，增強了科技計劃項目單位自主權，提高績效比例；廣東省科技廳也在2017年3月份印發了《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理政策的實施意見(試行)》，提出了經費總體使用要求；地方經費管理制度已和國家科技計劃項目預算趨于一致。但是目前的科研項目在預算編制，及執行過程中還是存在很多需要解決的問題。

一、科研項目預算編制存在的問題——政策層面

(一)資金需求結構矛盾，人員經費合理來源不足：雖然國家和地區對科技計劃項目經費管理已經進一步下放調劑權限，但是與發達國家相比，人員經費比例還是相對較低，對于現在以人為主體的科研項目研究，對人的激勵和投入還是不夠。雖然目前財政不斷優化投入結構，安排的人員經費逐步提高，但是由于受到科研項目經費管理制度以及收入分配制度的限制，績效工資合理來源渠道仍需要解決。特別是針對差額撥款的科研事業單位，人員經費不足已經凸顯，特別是近年經濟的發展，人員工資不斷提高，海外招聘人員規模不斷擴大，百萬年薪已經是普遍現象，但是對于財政固定的人頭編制費區區幾萬、十幾萬，已經無法滿足現在引進人才，留住人才建設地方的初衷。

(二)預算編制存在一定的政策導向。項目篩選初期，資金總量、數量和類型已經既定，課題組需按照要求去“迎合”項目申報，編制算時考慮最多的不是如何為項目研究服務，而是揣測評審專家對預算編制要求，最后編制的預算不切實際，缺少操作性，且項目基本是嚴進寬出，驗收不同程度的“程序化”；不管是政府監管或者“第三方”監管只是在“不合理的預算”基礎上進行監管，實質意義何在？

(三)項目預算編制存在時效性，科研研究存在不確定性，預算變更審批的效果不凸顯，且項目經濟指標和科研指標較難變更。目前大多數科研項目設立的周期短則兩三年，長則五六年，如果加上課題延期有可能會更久，本來科研研究天生存在不確定性和失敗的結局，不可能要求所有的科研項目最后驗收的時候都是良好的完成，應該允許失敗，且失敗的損失不應由課題組和承擔單位承擔。實際科研的現狀就是“懼怕”驗收失敗，這是一個不良現象。

(四)地方引入銀行監管，具體操作存在與實際情況背離，請款資料多，不能電子化操作，浪費財力物力，資金使用難，單位歸墊資金無法歸還，結余資金使用操作不清晰等問題存在。

二、科研項目預算管理存在的問題——單位管理層面

(一)單位政策管理上的缺位

不少項目承擔單位是大中小型企業和科研機構，對于專門從事科研研究的機構來講，項目科研資金管理制度都存在一定的不完善，更何況只承擔幾十萬項目資金的小公司。由于不了解財政資金的使用原則和注意事項，所定的制度脫離實際，執行存在難操作性，財政資金獲批后，無專門的獨立核算，賬務處理和公司賬務無法區分。

(二)不履行程序或自創管理程序，自由量裁權過大

由于對于政策理解不到位，預算管理不規范課題隨意調賬：無關支出調入調出，隨意性大，調整量大，依據不充分；內部測試不夠規范，轉移資金，虛假內容，縱向變橫向；對外委托不規范，規避監管或利益輸送；關聯交易，通過虛假招投標，注冊公司等轉移資金；自行增減外撥經費單位；預算管理不規范，擴大經費開支范圍；項目到期不及時結賬。

三、科研項目預算管理存在的問題——課題組層面

(一)項目預算編制經常忽視“相關性、政策相符性、經濟合理性”

現在國家和地方科技項目種類眾多，科研人員一年到頭始終忙于項目申報的奔波中，哪里發了申報通知，就急急匆匆的寫本子編預算，且經常編寫預算的人員不是科研人員，而是項目組的秘書或者科研助理、財務助理，由于不是親自參與項目研究，在編寫預算的時候往往主觀化、格式化，拿申報其他項目的本子來抄一抄、改一改。編寫的設備采購預算往往執行起來困難重重，要么科研實際需求不需要，要么勉強買回來，一堆廢鐵堆在實驗室，又不能隨意處置。

(二)不同課題組之間資源不共享，重復編制預算

同一個單位不同課題采購的設備共享開放性差，利用率不高，重復購置浪費財力，占用場地。單位無法實施“法人”的權利，缺乏資產調配的靈活度，資產都掌握在課題組手里，無法實現盤活存量資產，提高財政資金購買設備的使用效率，從單個課題來看，可能只是少量設備因為課題結題不在使用，單從一個單位來看，就是大批的科研設備被閑置，也不能對外提供設備使用，最后不得不報廢處置。對于整個科研行業來講，大量的資金浪費，購買的設備閑置，無形當中國有資產流失。

(三)課題組承擔財政項目較多，支出隨意使用課題資金，不按項目實際執行列支費用，而是按結題順序，先結題先花，后結題的不著急花

導致最后支出不符合預算，賬務調整幅度較大，課題助理疲于拆東墻補西墻應付審計。

四、針對科研預算管理的現狀應對對策

(一)各項改革待深入推進解決資金需求結構矛盾

堅持“放管服”，優化項目資金結構，在目前的基礎上進一步提高間接費和績效支出的比例，根據不同類型的單位設置不同的間接費和績效比例，在項目研究期間保證科研人員實際工資需求，正真的體現“以人為本”的科研理念。強化和提升人員考核標準。

(二)項目申報審查和驗收實行“嚴進嚴出”，鼓勵開放性思維，可以考慮實行項目滾動預算編制的方法，一年一預算，下放預算審批權限，按項目進度撥付資金，建立科研項目資金撥付的“零余額”制度，提高資金撥付時間和金額的靈活性，只要課題組提請預算申請審批通過，可以根據課題組需求隨時撥付資金。

(三)加強項目承擔單位政策培訓力度，進一步完善的項目經費管理政策，提升項目承擔單位財政資金管理能力。預算審核把關，支出對照預算。強化單位內控制度，保證業務真實性，依據充分，程序規范；進一步規范內部測試業務，堅持“真實發生、獨立核算、成本計價和有據可查原則”，單位內部測試實行“痕跡化”管理，依據、辦法、標準、委托、報告、內部結算等記錄資料可追溯、可查詢。對于賬務調整應把握好經費開支于課題任務的相關性，入賬錯誤應及時更正并提供充分依據；明確關聯業務的禁止、限制和回避原則，建立公示和承諾機制，按照政府采購招投標等法律、法規和政策文件執行；加強對外委合同的管理、訂立、按條款執行、歸口管理、執行結果驗收、檔案管理等。

(四)項目承擔單位“法人”身份落到實處，摸清家底，推進建立資產共享信息系統，加強設備的共享，構建公共平臺，提升科研設備使用率，使財政資金發揮更大的作用服務單位和地方。

(五)取消多頭監管，按單位性質分類別適當放寬監管范圍，對于制度相對完善的事業單位，可以引入“紀監審”，定期對科研項目的預算執行情況進行摸底審計，及時整改，為財政資金的使用保駕護航。