新形勢下做好稅收情報工作的思考

鄭 志，張春平，宋傲雪

一、引言

（一）研究背景和意義

隨著經濟全球化不斷推進，信息化高度發展，這些時代背景已經深入到經濟社會的各個方面，同時它們所引發的新形勢正影響著地方稅務局的稅收情報工作：新興電子商務的崛起，大數據時代下應運而生的金稅三期工程，營改增后地稅機關稅收業務模式的改變等等，這些新形勢給地方稅務局的稅收征管工作既帶來了機遇又迎來了挑戰。通過加強稅收情報工作，運用大數據的優勢做好稅收情報的收集與分析，并將之有效運用到稅收征管工作中，有利于稅務機關把握機遇，應對挑戰。

在這篇文章中，我們將從信息化的時代背景出發，著重分析新時代背景下地方稅務機關在稅收征管方面所面臨的新形勢和新問題，這些問題都是地方稅務機關密切關注并需要迫切解決的，本文以加強稅收情報工作作為解決問題的關鍵，在借鑒國外優秀的稅收情報管理經驗的基礎上，有針對性提出一系列的舉措，以增強地方稅務機關的征管效率與質量。

（二）稅收情報工作的基本情況

稅收情報工作對現代稅收管理而言意義十分重要。美國等稅收管理現代化程度較高的國家，已經將稅收情報工作職能化、法制化。我國稅收情報工作相對于發達國家起步較晚，近年來一些地區逐漸重視稅收情報工作，并積極展開探索。江蘇省國稅開展了信息情報深化應用主題活動，南京地稅構建了由19個政府部門組成的稅收情報收集體系，武漢地稅搭建了稅收風險管理平臺。

2016年北京地稅推進職能轉變，組建稅收情報工作團隊，積極向其他情報工作單位學習，在稅收情報收集、撰寫、核實等方面進行了探索和嘗試。2017年北京地稅與有關研究部門聯合開展課題研究，專題分析《稅收情報在稅收管理中的地位和作用》，明確了稅收情報的專業概念、重要意義以及工作特點，與多單位聯合舉辦情報培訓班。在全面部署開展稅收情報工作的同時，發布了《稅收情報工作管理辦法（試行）》等指導性文件。

二、我國稅收情報工作面臨的新形勢

在信息技術高速發展，商業模式不斷更新的時代，市場變化多樣，稅務機關需要同企業一樣保持不斷發現新鮮事物的敏銳洞察力，只有這樣才能更好地對企業進行服務與管理。而當下，互聯網成為最熱行業之一，“互聯網+”傳統行業的模式也使各個行業煥發生機，數據信息也越發重要，在此背景下，金稅三期工程應運而生，它使稅務機關征管能力增強，但面對新的商業模式，稅務機關依舊迎來了新的挑戰；同樣，營改增后，地方稅務機關的工作重點，工作方法較之前有所不同，給稅務機關的日常征管工作既迎來了機遇又帶來了挑戰。

（一）互聯網時代新興電子商務的崛起

近年來，我國電子商務在促增長、調結構、促創業等方面發揮了重要作用，助力供給側結構性改革效果明顯。2016年全國電子商務交易額26.1億，同比增長19.8%，網民規模達7.31億，普及率達53.2%。一些傳統行業與互聯網結合，人們通過線上交易，線下體驗的模式獲得了良好的消費體驗，如長租公寓，共享單車，網絡約車等，但新興電子商務也給稅務工作帶來了新的挑戰。

首先，電子商務的交易特征使稅收征管難以確定計稅依據。電子商務利用了現代信息技術手段，通過網絡完成交易并傳輸交易信息，具有“無紙化”的特征，不利于稅務機關的征管和稽查。交易雙方常常不開發票不入賬，導致交易中的銷售數據、銷售收入和交易成本都難以被稅務機關掌握。各種虛擬的電子貨幣被廣泛運用于手機應用、網絡游戲中，收入來源更為隱蔽，所得稅計算更為復雜，增大了稅收征管難度。

其次，電子商務的虛擬化使傳統稅收管理模式受到了挑戰。傳統稅收征管模式中個人所得稅代扣代繳的前提是納稅人必須是真實身份，企業進行稅務登記需要有明確的生產經營地址。對于建立在互聯網基礎上的電子商務交易，由于網絡交易信息的虛擬化，稅務機關難以識別納稅主體和經營場所。例如，網紅經濟近年來隨著網絡社交的流行應運而生，但網絡直播平臺中的主播大多不使用真實姓名，很難從網上搜集到準確完整的個人信息，因此無法查詢到其具體的納稅信息，給稅收監管帶來了困難。

稅收情報工作在應對新興電子商務的稅收征管難題中起著重要的作用。稅收情報工作克服了傳統“孤島式”的征管模式，多渠道收集整理各類涉稅數據，將提取到的有價值的情報信息運用到征管工作，提高征管質效。稅務機關可以在日常管理中要求企業提供相關財務數據；可以主動利用網絡、社交媒體、第三方平臺等獲得企業相關經營信息；還可以通過與相關行業監管部門合作以了解企業的運營模式，收集行業數據進行比對分析，更加有效地防控新興電子商務稅款流失的問題。

（二）金稅三期工程的機遇與挑戰

在經濟高速發展，稅收信息量快速增長的背景下，稅收信息化建設迫在眉睫，金稅三期工程應運而生，使得我國在現代化稅收治理道路上邁向新的一步。金稅三期工程的運行可以有效提高納稅人的稅法遵從度，降低征納成本和執法風險，如減少了大量報送的重復涉稅資料，大量數據可以通過一次性采集得到，大大減輕了納稅人的辦稅負擔；增值稅發票系統升級，通過金稅三期系統監測，虛開或接受虛開增值稅專用發票的行為將會得到有效控制；同時，金稅三期工程里的國際稅收情報交換系統有利于發現和查處跨國偷漏稅行為，稅務機關政務電子化給稅收征管工作帶來便利。

但金稅三期工程還存在一些不足，由于沒有形成政府部門間的信息共享、信息交換機制，稅務機關無法對企業進行更為全面、細致的情報分析。部門之間信息比對常常需要投入更多人力物力。未來金稅三期工程將進一步實現全國國稅地稅和各個政府部門的聯網。

另外，在互聯網和大數據時代，涉稅信息大量增長，為稅收情報工作帶來有利之處，但同時，金稅三期上線后，由于部分稅務人員專業知識不足，無法跟上行業更新的步伐；同時稅務部門缺乏稅收能力與數據處理能力兼備的人才，不具備甄別數據和處理數據的技術，會出現稅收情報分析效率差或稅收情報分析不準確等的問題。所以，在信息時代，稅務人員需要兼備稅務專業知識與計算機技術，積極面對金稅三期工程上線后帶來的工作量增加、工作要求更高、業務能力更強的心理準備，加強金稅三期工程后續工作的平穩運行。

（三）營改增后地稅業務模式的變化

隨著營改增全面推開以及非首都功能疏解不斷推進，地稅稅費收入結構面臨重大調整，地稅從以稅收為主向稅收與非稅收入并重轉變。2017年上半年全國地稅稅收收入數據有所下降，北京地稅稅收收入為2026.78億元，同期下降12.1%。營改增后，地方稅務局的工作重點在所得稅、房地產稅等稅種的征收上。地稅的管理方式、管理理念、管理手段、管理方法都需要加快轉型。

在個人所得稅的征管上，企業代扣代繳個人所得稅的信息方便獲取，容易進行監管，但對于納稅人自行申報個人所得稅，地方稅務局的監管較為被動，如果納稅人有意逃避繳納稅款，地方稅務局很難獲得納稅人信息。今年，北京市地稅局已經全面推行自然納稅人身份認證和實行辦稅，截止到今年9月底，北京市共有79.5萬名自然納稅人完成了實名認證，可以在網上進行個人所得稅的申報。這一辦法增加了稅務機關的稅收情報收集來源，同時為納稅人的納稅申報提供了便利，加強了地稅機關對個人所得稅的征管能力。

在房產稅的征管上，依據2016年6月28日北京市人民政府發布的《關于進一步落實〈中華人民共和國房產稅暫行條例〉有關規定的通知》，北京市企業出租房產由從價計征改為從租計征。從租計征在一定程度上促進了地方稅收的增長。但由于出租行為隱蔽、真實租金難以確定等原因，造成房產稅的征管工作困難重重。做好稅收情報工作，通過與國稅增值稅房屋出租發票數據比對、與房屋土地管理部門數據交換,可以更好地進行稅源監控，防范稅款流失。

稅收情報工作的開展是地稅營改增轉型的一個重要標志。利用情報指導具體征收管理工作。通過收集、整理、加工情報，把情報變成為征管和稽查的新力量，從而提高征管能力和征管水平。

三、國外稅收情報工作經驗

隨著經濟的高速發展和信息化的不斷深入，對稅收情報工作也提出了較高的要求，稅收征管的復雜性和工作難度不斷加大，應對這些問題需要我們認識到稅收情報工作的重要性并發揮好稅收情報工作的作用。通過借鑒國外稅收情報工作的成功經驗，希望能對我國的稅收情報工作有所借鑒。

（一）設置稅收情報管理機構

在我國經濟進入新常態、營改增等稅收政策的大背景下，涉稅信息大量增長，稅源結構也不斷調整，做好稅收情報管理工作是新形勢下急需解決的問題。稅收情報管理的理論和實踐在發達國家起步較早，經過多年的發展，其稅收情報管理體系已經逐漸成熟和完善，在一定程度上能夠為我國的稅收情報管理工作提供經驗和借鑒。

主管美國稅收情報管理工作的主要機關是美國國內收入署（IRS），下設非盈利和政府實體管理局、工薪投資局、小企業和自雇者管理局、犯罪調查局和大中型企業管理局，其中大中型企業管理局設有工業司、國際司和其他直屬機構。大中型企業管理局的國際司負責稅收情報管理工作，專門稅務專員負責管理國外機構，在稅收情報管理方面的主要職責是稅收情報交換，專門收入代表負責管理國內機構，在稅收情報管理方面的主要職責是稅收情報采集。

美國稅收情報管理的操作程序分為以納稅申報表為主要審核對象的專項稅收情報管理、根據簽訂的稅收協定或稅收情報交換協議協商的自動稅收情報交換管理、針對部分美國公民、非居民和外國企業的自發稅收情報交換管理、以跨國企業和非企業實體為對象的同期稅務檢查以及以對行業范圍情況進行交流為形式的行業范圍情報管理。

美國國內收入局成立專門的機構和部門負責管理稅收情報工作，并指定專職人員負責，有利于管理職責的劃分。美國根據稅收情報的來源和類型進行分類處理，依據不同的涉稅情報來制定與其相適合的稅收情報管理操作程序，有利于稅收情報的有效利用，也有利于稅收情報管理的標準化、規范化和流程化。

在日本，日本國稅廳下設長官官方、課稅部、征收部、調查監察部。雖然沒有直接從事稅收情報管理工作的機構，但課稅部下設的課稅總結課負責稅收情報的收集、指導和監督，以準確應對經濟活動的廣度化、國際化和高度情報化的進展；調查監察部下設的調查課負責對資本金一億日元以上的法人和外國法人進行專門稅收情報的收集、指導和監督，針對特殊交易積極開展新的調查手段。通過這些部門的設立，在指導基層稅務部門做好稅收情報管理工作的同時，也會直接從事稅收情報的采集、分析和應對處置，從而提高稅收情報管理工作的效率。

通過設置專門的機構和部門管理稅收情報，能夠穩定稅源，應對經濟高速發展的背景下，涉稅信息的大量增長和涉稅信息的不斷復雜化，提升稅務人員的工作效率。

（二）培養稅收情報專員

通過設立稅收情報工作的專職人員，能夠對那些不確定的、可疑的、虛假的交易進行特定檢查，通過甄別稅收情報的真偽，減少納稅主體的偷漏稅行為。

在美國，設置稅收專員、情報交換隊專門從事稅收情報管理工作，在納稅申報表的審核、稅收征收、稅收稽查等環節采集稅收情報，并指定稅收情報分析人員分析、審核、全程跟進稅收情報案件，通過技術手段識別并上報稅收情報管理過程中發現的問題，及時與相關部門進行溝通、聯系、處理。各基層稅務機關的稅務主管將這些具體情報進行匯總與整理，統一向國內收入局主管報告工作，使得稅收情報管理工作能夠形成有序的工作機制，更加科學和規范的來處理稅收情報。

在日本的稅收情報工作體系中，稅務部門將會安排專門從事收集稅收情報來源的特別檢察官以及專門從事稅收情報工作的官員和助手們到各地的稅務機構之中，他們承擔的主要職責是加強與政府部門、銀行等金融機構、地方企業、中介機構之間的聯系，收集并獲取稅收情報原始的、真實的信息，并對可能存在的稅收風險進行篩查、分析，最終形成稅收情報并移交稅務檢查部門。

此外，稅收情報官員定期舉行情報會議，討論并制定稅收情報工作基本運作流程和具體的實施計劃，只有稅務機關與其他相關部門在稅收情報工作過程中形成有序的協調機制，才能使稅收情報的收集、分析、處理和應對都更加具有組織性、科學性和效率性，而日本的稅收情報會議制度一方面增強了各個部門之間的統籌協調，另一方面起到了領導控制職能，最大限度調動相關部門的積極性，發揮各自的優勢職能。

（三）完善稅收情報交換方式

近年來，隨著我國經濟發展水平的不斷提高，經濟全球發展和“一帶一路”不斷深入的背景下，企業發展環境得到改善，“引進來”“走出去”的企業也不斷增加。如果我國稅務部門對居民企業和非居民企業的稅收信息掌握得不全面，那么這些企業就擁有較大的逃稅、避稅空間。因此，全面掌握納稅企業的納稅信息對防止我國稅收流失有很大的作用，稅收情報交換就能夠使我國稅務部門及時、全面、準確、有效地掌握納稅人的納稅信息。

美國簽訂的稅收協定或稅收情報交換協議都協商了自動情報交換，而且對內和對外的自動稅收情報交換都是以電子數據的存在形式。根據稅收情報交換的交換方向，這些情報數據分別由服務中心和計算機中心在處理申報表的過程中收集制作或篩選核查，比對相關數據并將相關信息傳遞到基層稅務機關。

歐盟稅收情報交換的方式多樣，并且已經實現稅收情報交換的電子化。它要求各成員國采用五種方式進行稅收情報交換工作，如：請求交換（專項交換）、自動交換、自發交換、同時交換和授權代表訪問。在歐盟已實現貨幣統一化，大額交易實現電子化的背景下，各成員國都建立了專門的電子數據庫，能夠發揮稅收情報交換工作的最大作用，既存儲了交易信息也防止了騙稅行為。

為了消費稅的征收，各成員國為特定的商戶設定了認證號碼，錄入的交易信息包括倉庫提貨的基本信息、中間流轉環節和最終消費者的所有信息。

為了增值稅的征收，各成員國稅務機構將增值稅相關信息以電子數據存儲并相互交換，各國成員都可以通過網絡來判斷納稅人是否繳納了增值稅，避免重復征稅、偷稅、避稅、騙稅等行為的發生。

四、新形勢下稅收情報工作的政策建議

（一）加強稅收情報管理的法制建設

經過幾十年理論與實踐的探索，發達國家的稅收情報管理體系已經日趨完善，但我國的稅收情報管理起步較晚，稅收情報工作的法律體系還未成型。在經濟全球化的背景下，跨國企業不斷增多，國家稅務總局為了加強國際稅務合作，規范國際稅收情報交換工作，在2006年制定了《國際稅收情報交換工作規程》，這是我國較為明確的稅收情報管理法律文件。其他的稅收情報管理法律僅零散地出現在《中華人民共和國稅收征管法》《中華人民共和國保守秘密法》以及與其他國家或者國際組織簽訂的稅收協定里面，使得我國稅收情報管理在法律層面雖得十分單薄。因此，加強稅收情報管理法律建設成為稅收情報管理的首要任務。

此外，由于稅收情報管理的復雜性和特殊性，稅收情報管理要更加注重規程建設，從稅收情報的采集整理、分析運用、到風險應對處置、反饋考核都要形成相對完善的流程制度，同時，對部分重點行業的稅收政策、經營規律、管理方式、薄弱環節等方面的進行重點研究，制定稅收預警分析指標，研究行業性分析指標，為稅收情報管理工作規范有序開展打下堅實的基礎。

（二）建立稅收情報管理中心

面對互聯網經濟的快速發展，新興電子商務不斷崛起的新趨勢，沒有專門的稅收情報管理機構使得處理稅務問題產生時效長，效率差等問題。此外隨著經濟加速轉型和“互聯網+”傳統行業的不斷深入，對稅收情報管理也提出了較高的要求，稅收征管的復雜性和工作難度不斷加大，這些問題都需要發揮稅收情報管理的作用。

因此稅務機關需要搭建稅收情報中心運行管理系統，采用先進的信息技術和情報分析手段，充分運用多方途徑，收集、分析包括企業提交的財務數據、國際稅收情報交換、網上涉稅信息、相關部門、機構等第三方信息、最新稅收理論期刊文獻等不同方面的數據資料，從而收集最為廣泛的稅收情報資源，通過法定信息收集方式、規范情報傳遞流程并健全情報分析機制等方式，逐步打造情報收集、篩選、分析、處置、應用一體化，規范化。

（三）構建稅收情報共享機制

在大數據時代應運而生的金稅三期工程給稅收征管工作帶來了便利之處，金稅三期工程可以集合全國的稅收數據，其中的國際稅收情報交換系統有助于發現和查處跨國企業偷漏稅行為等。但是納稅人的經營活動涉及社會生活的各個方面，稅務情報工作需要采集的稅收情報數據來源于不同的部門，需要與社會多部門協同合作：要加強與工商、海關、公安、行業組織等社會管理部門和公共部門以及其他社會組織、國際組織間的橫向數據交換；加強與金融、電子商務交易平臺等專業服務機構的協作，開放納稅人的結算信息和線上交易信息；同時在大數據時代，以互聯網為媒介，通過搜集新聞媒體、社交網絡、第三方平臺方面信息可以廣泛獲取到納稅人與稅源管理有關的經營活動資料并將其數據化。由此看來，稅收情報共享機制的建立至關重要，但目前，稅務機關與政府部門之間并沒有建立起信息共享機制，而打通與銀行之間的情報合作也尤其困難，情報收集作為稅收情報工作開展的首要環節，需要格外重視，可以通過法律制度的規定加強有關部門和機構與稅務機關的信息共享合作的剛性約束，使稅務機關收集稅收情報信息時有法可依，從而提高稅收情報收集效率，為情報分析與應用打下良好的基礎。

（四）加強稅收情報交換的國際合作

反避稅是國際稅收管理的重中之重，在經濟全球化不斷深入和“一帶一路”政策穩步推進的背景下，我國更要注重稅收情報交換工作。稅收情報工作的有效開展需要雙方或多方締約國共同簽訂并遵守稅收協定，當事方既有向締約國要求提供稅收情報的權利，也有為締約國提供其所需要的稅收情報的義務，都應遵守互利互惠的原則，才能建立起有效的國際反避稅網絡。同時國際間稅收情報交換電子化的建立，有助于降低稅收情報交換成本，提升分享基于稅收情報交換所形成利益的能力。

五、結語

在我國互聯網高速發展和商業模式不斷更新的背景下，稅收征管的復雜性和工作難度在不斷加大，做好稅收情報工作是我國目前新形勢下解決稅收征管難題的必要途徑。我們要充分認識稅收情報工作在稅收征管工作中的地位和作用，積極思考與靈活借鑒其他國家先進的稅收情報工作經驗，結合我國目前面臨的新形勢，將稅收情報方法應用到稅務工作當中，把握住新形勢下的機遇，解決好新形勢下的挑戰，從而提高地方稅務機關的征管能力，為今后的征管工作提供寶貴經驗。

參考文獻：

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