我國教育財政支出現狀與效率

亓英豪

一、引言

百年大計,教育為本，國家的長遠發展要靠人才，而人才的培養歸根到底靠教育。上世紀八十年代，針對我國教育財政投入增長機制和經費投入標準等問題，北京大學厲以寧教授、北京師范大學王善邁教授和中央教育科學研究所的孟明義等學者，通過“教育經費占國民生產總值合理比例”的研究，重點分析在一定的經濟發展水平條件下，政府應該為教育發展提供多少經費。研究組選取了人口在一千萬以上的39個市場經濟國家進行分析，發現公共教育支出占國內生產總值的比例與本國經濟發達程度呈現正相關關系，通過對回歸模型的分析得出結論：在人均GDP達到800—1000美元的時候，公共教育投入占國內生產總值的比例應該在4.06%—4.24%之間。雖然,我國財政性教育支出經費已經超過4%的水平,但在支出過程中存在著資金分配決策結果不夠公平、實際使用效果不夠理想，作為對國民素質整體水平有重要影響以及受教育對象數量最多的基礎教育卻不合理，其財政支出績效更是值得研究。

二、教育財政支出的必要性

亞當·斯密最先提出了政府財政支出中應包含教育支出的思想，在《國富論》中，它賦予政府各種各樣的任務，其中重要的三項一般職能為提供保護、正義和某些公共工程。他論證了勞動者技能的提高對個人收入水平和工資構成的影響，進一步闡述了政府教育投入的重要性。馬克思在教育對社會生產、人的發展有相互作用等方面做了論述，他認為“教育與生產勞動相結合是改造現代社會的有力手段；是提高社會生產力的一種方法；是造就全面發展的人的途徑”。馬歇爾也認為“教育能帶來廣泛的社會公共福利，應該作為一種共同需求，由社會公共福利的代表者——政府投入予以實現”。并且，政府通過投資教育，才能培養出大量的人才，進而促進經濟社會的可持續發展。格萊斯坦指出：“私人投資教育會帶來收入分配扭曲，從而會減少在其子女教育方面的投資。而公共教育對下一代產生的收入分配更加公平，因而會激勵父母加大在教育方面的投資。因此，財政教育支出會使人力資本更快地積累，相對于私人教育制度，公共教育對社會更有利。蔡增正（1999）將教育利益分為內在作用和外溢作用，通過研究194個國家發現，教育的外溢作用不僅是巨大的而且是實質性的，提出不僅要從理論上重視教育，更要在政策上支持國家教育事業的發展。霍啟燕（2013）指出教育是科學技術發展、國民素質提高、經濟社會發展的基礎，發展教育政府責無旁貸，而教育的發展興盛也只有通過政府大規模的增加教育支出方能實現。

三、我國教育財政支出的現狀和存在的問題

（一）財政投入總體不足

從支出規模看，我國教育財政支出占國內生產總值的比例偏低，但我國財政教育支出規模在不斷上升。一方面，我國教育財政支出從2004年到2016年保持21%的年均增長率，總體我國教育財政支出規模在穩步增長；另一方面，教育財政支出占比又處于較低水平，盡管所占比例在2012年就已經實現了4%的目標，但目前所占比例較世界上其他發達國家還處于低水平。

（二）教育財政支出結構不合理

長期以來，我國教育財政的支出在結構上也存在許多不合理之處，教育經費在基礎教育(初等教育和中等教育)和高等教育的分配上嚴重不公。對基礎教育的公共投入普遍較低，相反，高等教育得到的財政教育經費卻異常之高。以中央重點高校為例，中央財政專項就超過600億。而差不多同一時期，中央實施的各項義務教育累計投入650多億，兩者不相上下。由此可見，教育層級之間的投入不平衡問題比較嚴重，需要更加重視，并找到解決良策。魏曉明（2010）指出我國教育經費在高等職業教育投入較多，對義務教育投入較少。這種投入不均的現象十分嚴重，影響義務教育的健康發展。我們必須對教育制度進行改革，并借鑒其他國家的經驗，尋找擺脫這種困境的方法。比如我們需要明確各級政府的支出責任，建立事權與財權相對稱的制度，提高教育經費使用效率，確保每一分錢都用到實處。

（三）城鄉教育支出和區域教育支出不均衡，城鄉生均教育經費支出差距在擴大

長期以來，我國固有的城鄉二元結構使得城市為中心，并且資源稟賦集中。這種現狀使得在財政投入時總保持著一定的慣性，只是注重城市和發達地區的教育投入，忽視了農村教育，但是農村中小學人數占全國中小學人數70%左右，而全國農村義務教育經費占GDP的比重不到1%，農村沒有足夠收入支持教育費用，形成了教師資源、教學設施資源匱乏的惡性循環。祝接金、胡永平（2008）運用省級面板數據固定效應模型，通過人力資本異質性的衡量方法：各教育層次人口比重，對我國東、中、西部地區的教育支出對經濟增長的影響進行研究。結果顯示，政府教育支出效率東部最高，中西部較低，根據公平原則，東中西部都應重點支持中小學教育。

四、關于教育財政支出效率的內涵和現狀

（一）教育財政支出效率的內涵

教育財政效率是教育財政支出的核心內容，財政支出的資金能否在提高教育水平、促進教育質量發展上發揮重要作用，就要看教育財政支出效率水平如何。因此有必要在財政效率、教育財政效率定義和內涵上有準確的認識。

一般來說，財政具有進行資源配置、收入分配和穩定經濟發展的職能，財政效率可以看做政府為了提高提高公共福利，改善人民生活，促進社會資源的高效配置和市場機制有效運行，對財政資金進行統一管理、合理利用，使財政資金發揮效益最大化。教育財政效率則是財政效率在教育領域的延伸，旨在反映教育財政支出在財政分配、財政運行、財政收益等方面的效果，能夠客觀地反映教育財政資金在各個環節支出的有效程度。國內大多數研究將教育財政效率分為教育財政配置效率、運行效率和技術效率。

（二）教育財政支出效率的現狀

1.教育財政配置效率不高

教育財政配置效率是教育財政在資金分配等方面的合理程度和收益效果，當財政資金規模一定時，財政資金該如何分配、分配到哪些領域、配置多少及收益效果是關系財政配置效率的核心問題。從我國目前的情況來看，財政資金分配不盡合理，一是財政資金分配地區不合理，根據2013年的數據國家對東部地區的經費投入比中西部之和還要多60%，非常明顯的特征西部地區一直缺乏重點大學，對西部地區高校的資金支持較東部地區少很多。二是對義務教育階段和農村地區的財政投入不足，長期以來財政投入的重點是城市和高等教育。三是生均經費差距大，教育公平的一個評價方面就是財政支出平均在每個學生身上的費用，從國家發布的數據看，東部省份如上海、浙江、江蘇等地的生均經費要明顯高于全國平均水平。

2.教育財政運行效率不高

教育資金運行效率是指政府部門作出財政預算決策后，教育財政資金是否能夠在一定時間內足額、及時撥付給教育單位，保證教育單位對財政資金的需求。在實際財政資金運行過程中，一是延遲撥付或者缺額撥付，政府資金預算出來后，本應逐月撥付，有的政府領導出于對資金的需求和其他方面的用度，對教育經費延遲撥付，導致前半年資金不足，后半年或最后一個季度資金富余，導致學校年底花大錢。二是教育資金撥付環節多，從中央到省市縣，一級一級的預算，資金的到位需要各級主管領導批準，在一定程度上降低了效率。三是政府部門的挪用資金和尋租腐敗行為，在資金運作過程中，相關人員借權力以公謀私。這些現象都是教育財政運行效率低的原因。

3.教育財政技術效率不高

教育財政效率主要體現在投入產出比例上，即能否使一定教育資金在實際過程中產生更大收益。以我國高校為例，我國很多高校每年的財政支持在幾十億元，平均到學生身上，比美國等發達國家都高，但是大多數資金用在購買實驗儀器、論文發表、工程建設等許多面子工程當中，而大學生的教育質量卻始終沒有大的提高，甚至下降。還有在資金內部分配、財政模糊、學校盲目擴張等方面存在不足。

五、建立健全基礎教育財政投入的長效機制，提高財政支出效率

（一）通過發展經濟，為教育發展提供更大的財力支持

教育財政的規模大小根本來說取決于財政收入的多少，財政收入多了，政府就會有更多的能力支撐教育發展，相反財政力量不足，政府就會心有余而力不足。與此同時，伴隨著經濟的發展，應讓教育事業分享到更多的經濟紅利，逐步提高教育財政支出占國內生產總值的比重。

（二）調整財政投入結構，促進教育公平發展

經濟發展決定教育發展，教育發展促進經濟發展，兩者相互促進。公共財政具有維護教育公共產品的作用，可以促進個人的發展、經濟的繁榮。基礎教育具有外部性，可以產生更多的社會效益，而高等教育偏向于個體收益。基于我國的現狀，財政投入的層級不均、結構不合理，應該加大對基礎教育的投入，促使高等教育的投資主體多元化。

（三）妥善解決教育財政支出中的地區和城鄉平衡問題

由于我國各地區生產水平差距較大，東中西部教育支出情況也存在很大差距，為縮小區域教育支出差距和城鄉教育支出差距，國家應該更加重視中西部地區和農村教育投入，加大政策扶持力度，通過完善政府財政轉移支付制度，建立健全轉移支付的相關法律法規，保證各級政府對教育經費的投入真正落實。

（四）明確各級政府的支出責任

針對財政教育中存在的事權與支出責任不匹配的問題，要進行合理劃分形成合力的政府財政分擔機制。各級政府間的支出責任明確，既能理清各級政府財政支出和收入，又能保障相關政策落到實處。

（五）強化財政資金的預算、分配管理，強化督導檢查和問責機制

政府部門要強化預算的執行力度，確保教育資金能夠足額及時到達教育單位，對教育資金在運行過程中出現的問題及時查處、及時公布，使教育財政支出真正用于教育事業，促進教育事業長遠發展。

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