財政預算績效管理對國庫工作的影響

一、國內外財政預算績效管理發展現狀

(一)我國財政預算績效管理發展情況

我國的預算績效管理體系起步于2003年黨的十六屆三中全會提出的“建立預算績效評價體系”，期間歷經黨的十七屆二中全會推行的“政府績效管理和行政問責制度”，黨的十八大提出的“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”等多個歷程，已初步構建起了一個適合我國國情的、中央和地方財政廣泛參與的、以結果為導向的預算績效管理體系。近年來在財政部的大力推進和各部委的積極響應下，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系。績效目標管理范圍覆蓋一般公共預算所有本級項目和專項轉移支付，并已拓展到了大部分政府性基金預算和國有資本經營預算項目。在中央財政的推動下，大部分省份積極開展預算績效管理改革，預算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展，預算績效管理不斷推進。

但是，隨著新公共管理運動的不斷發展，我國預算績效管理工作逐漸暴露出了績效管理的廣度和深度不足、績效評價體系不健全等諸多問題。為破解我國當前預算績效管理存在的突出問題，黨的十九大進一步提出了“全面實施績效管理”的頂級構思。2018年9月1日中共中央、國務院正式印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出了力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果的總體目標。

(二)美國財政預算績效管理發展情況

預算績效的理念最早起源于美國，美國的預算績效管理主要采用評級制預算管理體制，其主要做法在于由立法、司法、行政機關共同對預算進行管理，并組織成立獨立的績效管理機構—預算管理辦公室(OMB)，以完整的預算績效管理體系為依托，突出預算管理的結果導向，通過不斷創新的績效評估體系制定績效評價標準，采用平衡計分卡法將短期績效目標與長期績效目標相結合，評價各機構的績效目標的完成情況。同時在項目績效評估中，美國以項目為單位，通過“項目等級評估工具”(PART)，對項目的預算績效目標進行評級，透過直觀的數據顯示為各部門的績效評估作出切實可行的評價，使各部門的工作結果具有可比性，從而達到提高財政資源配置效率和使用效益的目的。

(三)澳大利亞財政預算績效管理發展情況

澳大利亞的預算績效管理主要采用指標體系預算管理體制，其主要做法是將權責發生制引入到政府預算管理體系中，強化支出責任，細化資源使用成本，完善績效評估指標體系，將財政支出的各項支出績效目標和支出責任納入到評估指標體系中，采用具體的指標數據來幫助政府進行精準的績效評估，借助績效評估指標的評估情況促使管理者更加注重結果和績效。從而達到優化公共預算支出配置資源，實現聯邦政府績效管理目標的目的。

(四)英國財政預算績效管理發展情況

英國的預算管理實現嚴格的分權制管理原則，其預算編制權、審批權、執行權分別屬于財政部、議會以及政府部門；預算監督包括外部審計監督和內部控制，其中外部審計由隸屬于議會的國家審計署進行，內部控制以財政部為主體實施。英國政府預算的編制、執行、報告編制以權責發生制為基礎進行。在預算績效實施過程中，采取滾動預算方式，設立績效目標，確定績效指標，以保證預算管理的持續性和完整性。在預算績效管理的過程中，政府的績效管理以部門為主，按照各部門與財政部門協商的具體的績效任務、衡量指標和標準設立績效目標。預算績效管理評估體系以成果和產出為衡量標準，采用一個個具體的指標作為各個部門預算支出工作的衡量標準。

二、財政預算績效管理對國庫工作的影響

(一)為國庫工作增加了新的內涵。全面實施預算績效管理既是黨中央、國務院的重要戰略部署，也是推進國家治理，構建現代化財政體系的內在要求。實施預算績效管理對于增強政府收支透明度、強化支出責任、提升政府績效管理成效意義重大。國庫部門作為預算執行的重要機構，現代財政體系的重要組成部分，在控制預算執行進度、提升財政預算管理效率等方面發揮著重要的作用，國庫部門要切實實現從“國庫資金撥付”的觀念向“國庫促進國家治理”的觀念的轉變，通過國庫管理工作，促使有關部門轉變管理理念，走集約化管理之路，提升國庫資金配置效率。

(二)對國庫現金管理工作提出了更高的要求。全面實施預算績效管理的目的是為了提高財政資源配置效率和使用效益，當前地方國庫現金管理職責由地方財政部門和人民銀行分支機構共同承擔。但是我國地方國庫現金管理試點工作自2014年底啟動以來，目前的地方國庫現金管理還主要限于通過商業銀行定期存款或者進行債券回購等方式操作，地方國庫現金管理手段單一，效率低下，造成國庫資金閑置，有悖于預算績效管理的初衷，如何測算國庫最佳存量，調控國庫現金流，進一步提升國庫現金管理成效，優化利用國庫現金資源，是國庫部門亟待解決的問題。

(三)為國庫集中支付帶來了新的挑戰。從國外公共支出預算管理的經驗看，全面推行財政預算績效管理，離不開高效、快捷的財政支付方式。當前，國庫集中支付系統已逐漸成為財政部門的主要支付方式，擔負著預算資金運轉的中樞紐帶。但是，隨著當前全面實施預算績效管理工作的不斷推進，為國庫集中收付帶來了新的挑戰。一是隨著全面實施預算績效管理工作的不斷推進，對各項目資金的運轉效率和財政資金收付效率提出了更高的要求。二是全面預算績效管理實施后，財政資金管理將從“重分配”向“重管理”“重效益”轉變，對國庫集中支付資金各科目的細分程度和各類數據的統計口徑將更趨嚴格。

(四)對我國單一賬戶體系改革提出了新的要求。根據國外公共支出預算管理的經驗看，完善的預算績效管理體系離不開完善的國庫單一賬戶制度和嚴格的預算管理制度。如：英國在財政支出的管理方面要求所有的政府收支直接進入國庫賬戶。完善的國庫單一賬戶制度和嚴格的預算管理制度是財政收支數據準確，財政資源高效配置的基礎。但從當前我國的單一賬戶體系改革情況來看，地方政府財政資金分散收付、專戶資金沉淀等問題仍然存在，不利于全面實施預算績效管理工作的開展。

三、國庫參與財政預算績效管理的建議

(一)轉變思想觀念，全面推進預算績效管理工作。全面推進預算績效管理工作，是推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力的關鍵點和突破口。國庫部門作為國家預算執行的重要組成部分，應切實轉變思想觀念，積極行動，主動作為，充分發揮其在經濟社會發展與國家治理中的作用。

(二)加強地方國庫現金管理，探索建立現金流預測機制。地方國庫現金管理的難點在于準確預測國庫現金收支流量和國庫現金余額，但是地方國庫現金流管理技術性強、涉及面廣。需要國庫部門、財政部門、稅務部門、金融系統等多家的信息溝通協作。因此，一方面需要完善財稅庫銀信息溝通機制，統籌部門合力，實現信息資源共享，準確把握國庫資金流向和流量，加強對國庫現金流的實時監控，及時全面掌握國庫現金流相關信息；另一方面要完善國庫現金收支存數據庫建設，探索建立地方國庫現金流的滾動預測機制，規范轉移性收支管理，提升國庫現金流管理水平。

(三)持續深化國庫集中收付制度改革，提高國庫信息反饋能力。國庫集中收付制度改革是預算管理改革的一項重要實踐。作為我國進行財政資金管理的主要手段，現行國庫集中收付制度已運行了十幾年，雖然十幾年來現有國庫集中收付系統促進了預算單位預算管理模式的優化，提高了財政資金的運行效率和透明度。但是，不可否讓，面對全面推進預算績效管理的要求，現有國庫支付系統仍需作出進一步改進，一是優化國庫集中收付業務流程，提高資金運轉效率。二是細化資金統計科目，加強資金后序監管，提高財政資金數據跟蹤，為全面推進預算績效管理提供數據支撐。

(四)深化國庫單一賬戶體系改革，加強政府預算編制和執行管理。國庫單一賬戶體系改革是深化財稅體制改革、優化財政資源配置、建立現代財政制度的一個重要前提。為全面推進預算績效管理，一是建議地方財政部門和國庫部門進一步加大對地方財政專戶的清理力度，持續深化國庫單一賬戶體系改革，完善非稅收入收繳制度，切實增強對財政資金的控制能力，確保地方政府所有財政收支經由國庫單一賬戶收付。二是建議地方政府進一步提高預算編制的科學性、規范性和預算執行的嚴肅性，建立健全預算執行考核評價體系，加大對預算執行的監督、考核力度，確保地方政府財政收入及時入庫，財政支出嚴格按預算執行。

(中國人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734200；中國人民銀行張掖市中心支行，甘肅 張掖 734000)