淺談供給側結構性改革背景下商業銀行開展政府類資產業務的思考

在2016年的中央經濟工作會議上，中央進一步明確了要深化供給側結構性改革工作，將推進供給側結構性改革作為適應和引領經濟發展新常態的重大創新。隨著供給側改革的推進，政府及企業的各種需求將不斷涌現，金融業發展也迎來了新的機遇和挑戰。

一、供給側結構性改革對現階段銀行資產業務的影響

去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板是構成供給側結構性改革的核心內容，每一項改革內容都對現有商業銀行的經營發展產生影響。

去產能，由于企業生產產品的供大于求，造成市場價格下降，產生惡性競爭，導致企業利潤下滑，影響國家整體經濟發展。去產能的行業主要包括煤炭、鋼鐵、水泥、制造業等。該類型企業基本在銀行都受到較為嚴格的限制，對于已經投放的資產則面臨進一步壓縮和收回的趨勢，防止該類企業的進一步擴張。

去杠桿，因為在現階段積極的財政政策和穩健的貨幣政策下，整體資金面相對寬裕，企業的財務成本也在不斷推高。受外部環境的影響，企業一旦經營出現下滑，必將影響償債能力，同時進一步影響到經營的穩定性。

去庫存，主要針對的是三四線城市的庫存。因為房地產的發展離不開人口的支撐，一二線城市的一個顯著特征是人口的輸入大于輸出，三四線城市則是人口的輸出大于輸入。房地產開發貸款和按揭貸款都是銀行的優質資產，金融的支持將促進房產快速消化。

降成本，主要指政府通過推進稅收改革和收費機制完善，降低稅負，特別是營改增后對企業經營成本降低起到關鍵作用，來降低實體企業的制度性交易成本。商業銀行要通過調整產品資源配置實現對企業成本的降低。

補短板，重在持續提供有效供給和有效需求。在推進城鎮化、產業改造升級、增加公共產品和公共服務等方面，需有針對性地加大對落后領域的支持和投入，提高供給的質量和效益，科學調整各項資源要素配置，推動全要素生產率大幅提升。商業銀行應該圍繞社會“短板”提供全方位、靈活的金融服務，適應全社會補短板需要。

二、商業銀行發展政府類資產業務的路徑與選擇

政府類資產業務既面臨良好的發展機遇，又存在因政策變化導致的合規風險和信用風險。

(一)政府類資產業務總體情況介紹

政府類資產業務一般是指直接或間接以政府財政收入作為全部或部分還款來源的公益性或準公益性項目的資產業務。該類型業務的特點是：行業發展由政府主導，經濟下行時期部分領域受到政策重點保護。

政府類資產業務涉及的行業主要包括：水利環境和公共設施管理、商務服務和園區管理、城鎮化及新農村建設、教育、建筑、公路交通、城市快速軌交等行業。涉及的企業主要包括：城市投資公司、國有資產管理公司、建筑企業、PPP公司及政府主導的各類投融資平臺等。

(二)政府類資產業務的特點和內在要求

根據國家政策和商業銀行相關要求，政府類資產業務分為兩大類，即已經納入政府償還責任的融資業務和實行商業化運作的融資業務。

1.納入政府償還責任的融資業務

(1)存量融資業務。由于被認定為政府償還責任的存量融資業務是由財政及政府發債償還，該部分融資還款已得到政府發債保證，風險相對較小。可以尋找通過維持本行存量授信和置換他行到期授信機會，該類業務僅限用于置換已確認為政府償還責任的債務，要求置換后相關擔保條件不得降低，并說明不能按期還款的合理原因。

(2)關于在建項目的后續融資業務。這里有兩個概念，一個是在建項目的存量融資(已簽合同未放款和已放款但合同已到期)；一個是在建項目的增量融資。

一是在建項目的存量融資業務。需同時滿足以下條件：融資項目于國發43號文發布之前已完成審批并開工在建；銀行與融資人于2014年12月31日前已簽訂融資合同并提用，后續提用金額在已簽合同金額之內；該項目的存量融資及新增提用均認定為政府償還責任債務。

二是在建項目的增量融資。根據國辦發40號文，關于“若已簽合同貸款額不能滿足建設需要，應采用政府與社會資本合作模式(PPP)或發行政府債券解決增量融資”，財預[2015]225號文《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，進一步明確“對2015年地方政府債務限額下達前舉借的在建項目后續貸款中需要納入政府債務的，由各地在2015年地方政府債務限額內調整結構解決。今后，需要納入政府債務的在建項目后續融資需求在確定每年新增地方政府債務限額時統籌考慮，依法通過發行地方政府債券舉借”。因此，對于在建項目的增量融資，政府不得再作為“政府償還責任”的業務向銀行融資，只能通過發債方式解決資金缺口。如果確有資金需求，至少需由政府對原項目未完工部分予以拆出，視同新項目重新審批后，按商業化模式運作。

綜上，我們可以看出，政府承擔直接償還責任的融資業務一般有兩種融資方式，即置換和續貸。按照財政部要求，被認定為政府償還責任的債務在三年左右的時間會基本被政府債置換，因此，該類型融資業務空間會越來越小。

2.實行商業化運作的融資業務

這一塊業務將是今后銀行開展政府類資產業務的主要目標。對于增量融資業務，政府不再提供背書，將轉變為商業化運作。所謂商業化運作，主要是指即使是公益性項目融資，政府也不再直接承擔對銀行債務的還款承諾，政府類項目融資除通過政府發債解決外，一般采取PPP等方式運作，政府僅針對PPP等公司通過特許經營、財政補貼或購買服務的方式解決。

實行商業化運作的融資業務應同時堅持“政府、客戶、項目、還款來源”四要素原則。具體業務特點和融資要求如下：

一是地方政府財力和層級要求。一是地方年度財政收入100億元以上，近三年財政收入保持增長，政府債務率不超過 100%。政府及投資設立的企業無不良信用記錄，未出現融資逾期、欠息等不良信號。二是如果屬于平臺類客戶，主要支持負債水平合理的省級或省會城市政府投資設立的企業；適度支持具有財政實力、負債水平合理的地級市政府設立的企業。

二是融資主體要求。融資主體可分為一般性企業和政府投資的平臺類企業。對于銀監會認定的平臺類企業，有關要求如下：一是要求建立現代企業制度、實現市場化運營，承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，明確今后不再承擔地方政府舉債融資職能。二是財務健康，自身現金流具有償債能力；資本與已建和在建項目匹配，且來源真實；資產負債率不超過 70%。 三是具備城建領域項目的投資和經營管理經驗，無不良信用、工程完工、項目運營和工程質量記錄。

三是融資項目要求。 一是項目手續合法合規，以項目貸款/固定資產建設融資為主。二是項目資本金符合國家規定。未到位資本金應有明確來源并可落實，公益性資產和儲備土地不得認作已到位資本金。三是項目評估測算可行。項目收入主要包括自身收入、資源反哺和政府購買服務等，應比照常規項目，評估測算財務是否可行。

四是還款來源評估。商業化運作項目的主要還款來源于以下三個方面：一是項目自身收益。應評估收入的可實現性及抗風險能力，該類收入主要包括項目收益、明確歸屬融資人的專項規費收入和融資人名下土地、股權等資產可變現價值。二是土地資源平衡收益。當項目自身收入不足時，可能由政府安排土地資源反哺還款，應評估土地價值及出讓能力，同時要求政府主管部門對指定地塊出讓收入可用于償債出具書面文件，并通過多方協議形式明確出讓安排及資金撥付路徑。三是購買服務收益。如果收入包括政府與融資人簽訂的商業協議下付款還款，付款安排應納入相應年度財政預算，并要求出具相應的人大決議。該類商業協議包括 PPP 合作協議、政府購買服務協議、撥改租協議等。

(三)政府類業務的發展策略分析

近年來，國家為了進一步加強政府債務管理，對于地方政府債務風險控制提出了新的要求。從2017年開始，由財政部、人民銀行、銀監會等單位陸續下發了財預[2017]87號文件“關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知”、國資發財管[2017]192號文件“關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知”等要求，考慮到政府正在推動通過商業化手段實現市場融資，今后一段時期，政府類融資發展方向是進一步規范政府購買服務業務、合理安排“PPP”項目融資、產業基金類業務為主要融資方式。

1.政府購買服務業務

政府類購買服務業務是指依托于政府購買服務管理辦法、政府購買服務工作流程、政府購買服務目錄等內容，通過項目承接主體與政府相關部門簽訂購買服務合同，由項目承接主體向銀行融資承接項目，并通過購買服務合同內容確定銀行還款計劃，由政府實施購買服務的方式支付銀行歸還融資本息。一般購買服務年限是一年，最長三年。同時為了加強中央對扶貧和城市化建設的支持力度，對異地扶貧搬遷和棚改項目進行了重點支持，循序其年限突破三年。具體操作步驟包括：

一是確定交易雙方。該類業務必須有項目承接主體和政府相關部門。項目承接主體目前情況下可以是政府平臺類企業或類平臺企業，也可以是一般建筑類企業等民營企業；政府相關部門是指經政府授權，代表政府與企業簽訂購買或租用合同的政府主管部門。

二是確定符合購買條件的工程或項目。政府采買標的可以是某項工程，如房屋拆遷，也可以是某個項目，如城區道路。根據相關辦法規定，通過政府采買的工程或項目必須具有公益性質。具體融資項目要求合規性批復齊備，項目資本金和建設資金來源全部落實。項目評估經濟可行，原則上項目凈現金流測算應為正值。至少要求融資資金與項目資本金同比例到位，并在到位資本金先行使用后才提用。

三是確定政府采買相關合法依據。一般情況下，該類業務需要提供“政府購買或租用工程項目的管理辦法”，并納入了政府年度采買計劃。項目選擇承接主體必須符合相關辦法規定的流程，需要提供政府主管部門與項目承接主體簽訂的采買合同。政府采買資金原則上要求由人大出具相關決議，明確納入相應年度預算管理。

四是確定還款來源。重點注意以下幾個方面：(1)實施采買的地方政府需符合政府類業務關于政府財力和層級要求。(2)原則上應采取應收賬款質押方式，將應收項目資金收款賬戶確定為我行，且可優先用于償還我行融資。(3)一般情況下，項目回收資金應首先作為融資還本付息來源，融資還完后方可由項目承接主體收回資本金和盈利。因此，分期還款計劃應按此原則設定。

2.PPP項目融資業務

PPP項目融資是指由政府和社會資本合作，通過成立項目公司籌集資金實施政府基礎設施項目、城市建設等項目，項目公司通過特許經營、服務外包、財政差額補助等方式實現資金收益平衡。PPP模式將是未來政府類業務的主要融資方式。具體操作步驟如下：

一是選擇項目主體。項目主體資本實力較強，有相關項目經營管理經驗，具政府背景的央企、地方國企。

二是擇優篩選項目。主要圍繞財政部示范項目和國家發改委項目推介庫開展業務，堅持財務可行性標準。注重對PPP 項目經營現金流的評估，對于自償性不足，依賴政府補貼資金平衡收益的項目，要充分考量政府財力。

三是落實項目償債保障。PPP項目收入來源主要包括項目自身收益、政府補貼、政府采購等。對依賴地方政府補貼和服務購買資金還款項目，注意落實補貼機制和資金劃撥路徑安排。

四是落實有效擔保。參與PPP 項目，應落實項目資產抵押或項目對應收費權等權益質押；對與政府簽訂服務購買協議的，應落實協議項下權益質押，并設定好還款路徑；對項目公司作為融資主體的，應要求社會資本方股東提供擔保。適當介入政府增資過橋融資業務。

3.產業基金類業務

產業基金是一種主要對未上市企業進行股權投資(亦可同時包含債權投資)的利益共享、風險共擔的集合投資制度。包括“明股實債”型產業基金業務和“市場化退出”基金業務。采取市場化方式退出的產業基金業務主要依靠基金投資收益分配、基金份額轉讓等方式實現投資退出，業務實質是股權投資。

“市場化退出”是指：退出資金來源于基金的市場化運作而非融資人自身現金流。包含以下四種方式：

一是通過標的合伙企業/公司的投資收益退出。

二是通過向不確定第三方轉讓(包括公開市場/非公開市場轉讓)標的合伙份額/公司股權退出。

三是雖有遠期回購安排，但該回購為有條件回購。如，若標的企業未來發展/分紅未達特定目標，則由第三方回購標的合伙份額/公司股權。

四是主要依靠基金在存續期內分配投資收益退出，待基金存續期滿時，若已分配金額未達到投資本金及約定收益之和，則由某企業進行差額補足。

三、商業銀行開展政府類資產業務的注意事項

近年來，伴隨著實體經濟的發展困難加劇，商業銀行信貸資金正在向穩定可靠的政府類業務積聚，因為政府信用及相關授信條件的支持，針對政府類業務的信貸審批較為寬松，由此而來的通過資金推動政府項目的快速發展，特別是城市建設項目的大力發展。作為商業銀行而言，在發展政府類資產業務的同時，在項目選擇、存續期管理、政府債務水平等方面需要加強關注。

一是選擇優質政府資產項目。其一是緊盯政府的重點項目，特別是納入政府預算的公益類項目或者準公益類項目，有政府財政資金支持的項目。其二是選擇實力較強的項目主體，擁有較強的資金實力和信用能力，確保項目工程有序推進。其三是選擇有經驗的交易對手及操盤人，項目的運作公司是否有經驗，實際操盤人是否能夠順利推進項目，這都需要仔細考量。

二是加強資產投放后的存續期管理。確保各項手續合規，因為政府類資產業務的投放依托于各項政府文件和相關手續，特別是相關項目預算已經納入人大決議的重要文件及要求，相關的資金投放后的監督管理，盡可能實現資金的內部循環監督；同時加大資金的回籠力度，嚴格按照還款計劃進行貸款資金償還。

三是關注政府債務水平，防止過度融資。政府類資產業務是政府信用的一種延伸，商業銀行信貸投放實際是基于政府信用。近年來，政府為加大城市化進程，推動社會進步，依托投融資平臺公司、政府國有企業來進行融資，并將資金投入到城市基礎設施、交通設施、公共服務設施等領域，政府隱性債務不端加大。作為商業銀行來說，一方面要積極配置政府類優質資產，同時也要繼續關注政府債務情況，防止政府過度融資、單項目多融資的情況發生，確保銀行資金安全。

(交通銀行湖北隨州分行，湖北 隨州 441300)