地方財政壓力加大的原因及問題分析
——以海南為例

一、地方財政收入低速增長，地方財政壓力加大

從地方一般預算收支來看，2010年海南國際旅游島獲批以來，海南地方一般預算收入經歷了三個階段：2010-2012年，20%以上高速增長時期；2013-2015年，15%左右的中速增長時期；2016-2017年，下降至個位數的低速增長。在地方一般預算收入增長放緩的同時，地方一般預算支出卻并沒有自動削減的機制，甚至具有“上得去下不來的棘輪效應”，雖然大部分年份收入增速高于支出增速，但收支缺口日益擴大。2010年地方一般預算收支缺口309.7億元，到2017年末擴大到767.6億元，地方一般預算收支平衡完全依靠中央補助支撐。

從政府性基金收支來看，基金收入多為“專款專用”，且受土地收入影響較大，2010年由于國際旅游島效應，土地收入大幅攀升，2012-2013年平穩增長，2014-2015年下降，2016年有所回升，2017年同比下降1.9%，受此影響，2010年政府性基金收支盈余43.26億元，到2017年政府性基金收支缺口達65.67億元。

二、地方財政壓力不斷加大的原因分析

(一)收入層面：“土地財政”增長放緩是直接原因

1.房地產稅收波動較大導致地方稅收不穩定性加劇。2010年，國際旅游島上升為國家戰略后，海南房地產業快速發展，帶動房地產稅收快速增長，2010年當年房地產業稅收增長111.4%，占地方稅收比重42.1%，地方稅收增長56.8%。此后，近六年的時間內，海南房地產業也開始持續走軟，房地產市場銷售和價格持續低迷[1]，房地產稅收增速在20%左右徘徊，地方稅收增速下降到20%；2015年營改增分成比例改變后，房地產稅收增速降至個位數，地方稅收也隨之下降至10%甚至負增長；2017年，海南的環境優勢凸顯后，房地產市場再度被炒作，全年銷售面積和銷售額分別同比增長69.5%和98.7%，房地產稅收同比增長29.6%，占地方稅收比重躍升至50%，地方稅收轉為增長。房地產稅收成為海南地方稅收的主體稅種，其波動對地方稅收增長影響比較大的，但房地產業本身受國家調控影響較大，因此容易導致地方稅收的不穩定性。

2.土地出讓收入下跌導致地方財力增長空間受限。自1994年分稅制改革以后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，2007年，土地出讓金收入納入政府基金性預算管理，繳入國庫，收入連年增長，逐漸演變成地方的第二財政。2010年國際旅游島當年，國有土地出讓收入增長135.9%，占地方財政收入比重為44.7%，帶動地方財政收入增長84.1%，。2014年房地產市場調整使得2014、2015年土地出讓收入大幅下降，占地方財政收入比重下降至30%左右，地方財政收入僅0.2%-0.3%的增長，2016年回升，2017年在“兩個暫停”影響下，土地收入再次下降2.7%，占地方財政收入比重為28.1%，為近8年來最低，地方財政收入僅增長5%。在當前土地財政背景下，土地出讓收入下跌，加劇了地方財政收支壓力。

(二)支出層面：“攤大餅”式發展模式是根本原因

1.地方政府事權不斷膨脹導致地方財政支出規模擴張。由于我國正處于基礎建設高峰期和社會福利體系建設雙碰頭的時期，基礎設施體系要壓縮在幾十年內完成，未來十余年仍處于高峰期；按照改善民生執政目標以及國際潮流，社會福利體系的建設也必須同步加大投入，簡言之，保障社會福利體系建設和基礎設施建設都需要大量公共資金。而我國政府事權又具有“層層下移”的特點，地方政府承擔了大部分的支出責任，因此，近年來地方財政支出規模不斷擴張。從海南來看，全口徑財政支出包括一般預算支出、基金支出和預算外支出，2010-2017年，地方財政支出從818.69億元增長到1971.28 億元，年均增長13.4%，占GDP的比重從39.9%上升至44.2%，體現出政府支出在經濟活動中占據重要地位。

2.以經濟發展為中心的模式導致政府支出結構轉變難。一般而言，現代國家的政府職能主要包括三方面：維護市場經濟體制運轉的基本政府職能、社會職能和發揮能動作用促進經濟平穩發展的政府職能[2]。反映在財政支出結構上：經濟建設性支出比重過高，社會福利性支出比重較低且制度設計碎片化嚴重，降低行政成本的社會期望很高。2010-2017年，海南基本政府職能支出、經濟建設支出和社會福利性支出1的平均比重分別為16.3%、50.8%和28.7%，經濟建設支出比重超過50%，社會福利性支出不到30%。社會福利事業的發展，使得社會福利性支出不能社會化，加大了居民預防性儲蓄，降低消費；同時社會福利性支出欠下的舊賬，比如養老金缺口等，需要以后來補賬，加大了未來財政支出壓力。

三、地方財政壓力不斷加大帶來的問題

(一)地方財政可持續發展空間受限

地方財政收入不足，財政壓力加大，地方政府必然會尋求制度外的財力支持，或者直接舉債，或者以政府信用為擔保，這些方法都會造成政府債務的增加，積累債務風險。

1.債務償還資金擠壓其他公共預算支出空間。地方債務的償還資金來源為項目收益、土地收入和預算資金，由于地方債務資金大多投向市政基礎設施、科教文衛、交通運輸等公共服務領域，這些項目的特點是社會效益較高、經濟效益較低，回報周期長，多數甚至沒有任何收益，因此項目收益難以成為債務償還的主力。土地收入一直是地方償債資金的主要來源，但隨著土地收入的下滑，償還債務本息愈發捉襟見肘了。部分債務地方政府安排公共預算進行償還，勢必擠壓其他預算支出空間，進而對公共預算支出的保障造成影響。

2.新增債務需求使地方財政收支壓力俱增局面長期化。置換債雖然暫時解決本金償還的問題，但是并未消除債務風險，只是把債務風險后移，使債務風險從短期階段性風險向長期性風險轉變。同時，置換債造成的道德風險是地方政府根本就不再考慮償還債務本金的問題，或是中央政府托底，或是下屆政府的包袱，在本屆政府上只要每年能償還利息，就可以再從銀行貸款、從債券市場上發新債。這種模式容易導致地方政府以基礎設施建設為主體的直接投資行為出現短期化傾向，使新增債務需求居高不下。而隨著宏觀經濟進入三期疊加的“新常態”，財政收入隨同GDP進入中低速增長時期，新增債務需求將使財政收支矛盾俱增的局面長期化。

(二)地方財政風險易向金融領域擴散

財政吃飯、銀行買單的土地財政模式，以及以土地作為政府貸款和融資平臺貸款的抵押，以土地出讓金作為還款來源的融資模式，將財政風險與金融風險捆綁在一起。

1.土地財政將地方財政、房地產行業和商業銀行緊密捆綁起來，形成了錯綜復雜的利益交織網。其一。房地產行業是資金密集型行業，房地產開發商通常會從銀行貸入大量資金，銀行也可從開發貸款中獲取較高收益，同時個人住房貸款也是優質的貸款業務。截至2017年底，海南房地產貸款余額達到2792億元，占各項貸款余額的33%，增量占全省新增貸款的62.9%；房地產企業投資杠桿率2為201.7%，同比上升29.0個百分點，反映企業對銀行貸款依賴在加強。一旦房地產企業資金鏈出現問題，將會影響金融機構資產質量，加速金融風險傳導。

2.地方債務融資渠道多樣，但最終都與金融體系相關聯。地方債務一旦出現還貸困難，或者部分在建項目由于缺乏后續資金導致爛尾無法形成優質資產，就會對銀行債權形成沖擊。同時，海南地方債務的舉借主體中大部分來自于融資平臺公司，融資平臺貸款大多以土地作為抵押物，隨著以建設土地面積增加為主要形式的城市擴張步伐放慢，投資項目難以通過土地出收入等方式產生直接回報，意味著城市基礎設施投資與土地財政之間的正反饋被打破，這也將影響銀行的資產質量。

四、政策建議

(一)積極培育財源。把握海南自貿區(港)建設契機，積極推動產業結構轉型升級。以發展旅游業、現代服務業、高新技術產業為主導，推動服務貿易加快發展，推進航運逐步開放，扶持總部經濟、海洋經濟、信息經濟等新興產業，培育新經濟增長點及財源，降低對房地產的依賴。

(二)鼓勵房地產業轉型升級。在全域限購政策下，純地產銷售模式將難以持續，政府應結合海南省自貿區(港)建設需要，出臺相關政策鼓勵房地產企業積極參與“房地產+”和“+房地產”式的項目，引導房地產公司積極進軍“田園綜合體”“百鎮千村”建設、產業園區建設和租賃市場，從項目銷售轉向項目運營，并且融農村建設、扶貧開發、鄉村旅游和商業運營目標為一體，提升房地產的文化品質和社會責任。

(三)調整地方事權重點。要逐步消減財政在一般競爭性領域的投入，直至完全退出，讓基本公共服務領域獲得更多資源；此外，在財政支出內部要不斷加大對教育、醫療衛生、文化、社會保障以及農村基礎設施等重點項目的投入，適當控制行政管理支出的增長速度。建立以市政債和地方債為主體的新籌資機制，使地方債務向規范化、透明化方向發展。

(中國人民銀行海口中心支行，海南 海口 570105)