防控涉匯大要案執法風險

文/王婧文 編輯/任風遠

近年來，在人民銀行、外匯局、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等五部委的聯合打擊下，全國地下錢莊案件破獲數量逐年增加。從查處情況看，此類案件通常資金交易規模大、劃轉次數頻繁、客戶分散交叉、涉及省份和境內外個人眾多，執法風險的種類、范圍和發生頻率也與一般的外匯違規案件不可同日而語。如何在查處涉匯大要案，特別是地下錢莊案件的過程中防控執法風險，提高監管成效，已成為新時期外匯管理執法部門在履職中亟待深入思考和解決的問題。

涉匯大要案執法風險點

相對于一般的涉匯案件，地下錢莊等涉匯大要案的案情復雜、審案耗時長、取證困難，其執法風險有顯著的特征和表現。根據筆者對近年來多起地下錢莊案件執法行為的分析，涉匯大要案執法風險大致可分為以下幾種類型。

制度風險

制度風險主要體現為外匯執法制度缺失、滯后、操作性差及部分法律文書規范不明確。一是對跨境人民幣違規行為的處罰權缺失，罰則滯后。《中華人民共和國外匯管理條例》中的罰則僅適用于外匯違規行為，對于跨境人民幣業務卻無處罰依據。二是對法定追溯期的規定不明確，操作性差。根據現行規定，違法行為從發生之日起在2年內未被發現的不再給予行政處罰；違法行為有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算追訴時效，但如何認定違法行為的連續或繼續狀態，規定并不明確。地下錢莊的非法買賣外匯行為對莊主而言是持續的；對于交易對手而言則是按需發生的，可以綿延數年，是否應視為連續行為，目前仍存在爭議。三是對聽證、執行等環節均未明確相應的法律文書。地下錢莊非法買賣外匯系列案件案情復雜，幾乎涵蓋了案件查處過程中所有的種類，除通常使用的處罰告知書、處罰決定書外，調查、聽證、復議、訴訟、強制執行等環節均應使用對應的法律文書。目前，聽證、外匯處罰執行環節仍無明確的對應法律文書格式，部分已明確的文書格式要素不合理，如缺少告知被執行人權利的要素，加上辦案人員對同類違法事實表述不一，容易影響法律文書的質量，進而引發執法風險。

操作風險

涉匯大要案件辦理過程大致分為接收、立案、調查、處理、執行等環節，各個環節和程序均存在操作風險。

接收階段。公安機關移送涉匯重大系列案件線索時，由于涉案當事人可能多達數百人且案情復雜，容易出現重復移送或者交叉移送等情況。在案件接收過程中，容易發生案件線索、金額漏登記等操作性差錯，進而導致對部分違法行為未進行外匯行政處罰或行政處罰金額不適當。此外，若未對公安機關隨案件線索一并移送的相關證據材料進行妥善保管，將導致后續調查針對性弱、證據補充難度大、事實認定缺乏有力證據支撐等問題。

立案階段。對應當立案的案件不予立案，對不該立案的案件強行立案，對行政和刑事處罰責任的認定存在偏差，都是該階段外匯執法的風險點。在涉匯大要案中，若過分依賴公安機關批量移交的證據數據，可能導致對應當立案的違規金額發生認定錯誤、立案金額過少或過多等問題。地下錢莊非法買賣外匯案件涉案金額大于二十萬美元即符合刑事移送標準，為明確行政和刑事處罰責任，避免發生執法風險，立案階段的外匯違法行為認定至關重要。

調查階段。調查階段是辦案的核心環節，未經雙人辦案、調查時未出示執法證和執法公函、實際檢查人員未出現在執法公函中、證據不符合法定形式、原始證據收集不足等，都易引發執法風險。相對于一般涉匯案件，地下錢莊非法買賣外匯案件調查階段的風險成因主要有二：一是因當事人語言文字交流障礙需要翻譯人員參與辦案，翻譯人員如果在翻譯中按照個人理解對相關內容進行“二次加工”，可能會引發當事人對調查程序及證據效力的質疑。二是證據鏈條缺乏嚴密性。地下錢莊非法買賣外匯交易隱蔽，在認定非法買賣外匯的違規行為時，很難采集齊全完整的交易證據鏈條，做到“當事人自認、犯罪嫌疑人指證、人民幣交易流水、外匯交易流水”四證齊全。

生效階段。該階段的執法風險主要在于文書要素不規范、當事人陳述申辯權利未予保障、法律文書送達無效、自由裁量權幅度過大、從輕或減輕處罰證據不充分等。對于涉匯大要案而言，執法期間計算是否準確，直接影響行政行為的法律效力，也是容易被忽視的風險點。地下錢莊非法買賣外匯案件辦案過程復雜、存在多種“期間”，而目前對部分期間的法律屬性理解不統一，如對工作日和自然日以及起止時間點計算規則不明確等，都易導致期間的計算錯誤，進而引發執法風險。此外，地下錢莊非法買賣外匯案件中的很多處罰對象是個人主體，在依法采取直接送達、郵寄送達、委托送達、見證送達、留置送達等法律規定的方式均無法送達的情況下，需啟動公告送達程序。而目前對公告送達的載體和公告文書的內容并無明確規定，各地法院對文書送達是否有效，也缺乏統一的認定標準，直接影響了行政處罰文書的法律效力。

執行階段。該階段的執法風險主要在于違規同意當事人緩期或者分期繳納申請，應加處罰款而不加處，或者擅自降低加處金額，違規減輕或者免除當事人的執行義務等。此外，為保證結案率，在行政處罰告知書送達前甚至在立案前就與當事人溝通，對確定能順利執行處罰的案件才印發行政處罰文書，讓當事人一次性在數個文書上簽署姓名以及預先推算的日期等行為，均違反規定程序，易引發執法風險。

人員風險

外匯執法行為最終要落實為執法人員的具體行動。部分執法人員工作能力不足和素質不高，對法律法規的認知能力不強，對執法依據理解不準確，調查不深入等，都容易導致對案件事實認定不準、處罰不當，給正常執法帶來風險隱患。

從內控視角分析風險成因

一是對內部控制理論缺乏全面了解。內控建設和風險管理局限于對單一風險的防范，沒有形成系統的風險防范體系和機制，外匯檢查內控制度的修訂和完善工作有待加強。

二是內部控制目標不清晰。目前，外匯檢查系統雖然制定了一系列內控制度，但內部控制目標只是隱含在相關制度規定中，內部控制和風險防范的目標并不明確。

三是執法關鍵環節的風險管理不完善。第一，缺乏對外匯執法關鍵環節風險事件的識別程序，對影響外匯檢查目標實現的內部與外部事件無法進行有效甄別；第二，風險評估方法有待改進，缺少對外匯執法風險的系統性評估；第三，缺乏風險反應程序，對外匯檢查工作中存在的顯性和隱性的風險，尚未建立有效的應急預案。

四是內控監督工作有待深化。第一，內控監督機構設置缺乏獨立性。外匯局內控監督部門多設在綜合部門或檢查部門，內控監督工作缺乏獨立性，容易影響內控監督的客觀性、公正性和有效性。第二，缺乏復合型內控監督人才。由于外匯檢查系統缺乏足夠數量的既熟悉外匯業務又精通內控理論的內控人員，內控監督工作往往流于形式化、淺層次，對于全局性、系統性風險的識別和評估缺乏有效的方法和手段。第三，內控監督機構職責不明確。外匯局內控監督部門的職責邊界不夠清晰，易導致內控監督職責履行不徹底和重復交叉檢查并存的問題。

完善外匯檢查內控機制的建議

一是加強職業道德教育和執法技能培訓。通過加強職業道德教育，幫助外匯執法人員形成規范執法的自律意識，樹立執法使命感，使其認識到通過規范執法打擊外匯違法行為的重要性；通過開展執法技能培訓，促進執法人員增強風險意識，掌握必要的涉匯案件調查行政法律知識。

二是完善法規與制度建設，強化辦案執紀要求。在遵循已有執法規范的基礎上，要進一步做好外匯執法規范化、制度化建設，確保外匯執法的每一環節都有章可循、有規可依。除嚴格依法辦案外，還應要求外匯執法人員嚴格遵守保密紀律和廉政紀律等。

三是進一步健全監督制約機制，并通過跟蹤了解案件辦理進展情況，使監督制約落實到具體環節。第一，在各環節落實雙人辦理要求，案件由辦案人員交叉互審，建立第一道監督制約機制；第二，案件應由法務人員全面審核，并出具法律意見，落實第二道防控措施；第三，明確主查負責制，由檢查組長審查把關，筑牢第三道防線；第四，適時組織開展專項審計監督，探索大要案審計方法，對案件查處工作進行內控監督檢查，強化外匯執法的外部監督制約。