審計視角下的開發區轉型發展路徑探析

■閔志剛 趙 華

一、開發區的發展歷程

開發區一直是改革開放的“排頭兵”、體制機制創新的“試驗田”，經濟發展轉型的“新引擎”，為我國經濟發展做出了巨大貢獻。目前，國家發改委對開發區創新發展、集約發展、綠色發展提出了新的要求。各地市也應適應經濟新常態，立足本地實際情況，放眼全國乃至世界經濟大局謀劃開發區建設和發展，推動開發區改革創新、轉型升級。

二、開發區轉型發展的內涵及外延

開發區轉型發展要堅持以提高發展質量和效益為中心，以供給側結構性改革為主線，聚焦科技創新創業、聚焦對外擴大開放、聚焦產業轉型升級、聚焦產城融合發展、聚焦體制機制創新。為此，各地市先后出臺了考核評價辦法，從基本經濟指標和轉型發展質量等維度綜合評價開發區轉型升級創新發展的總體情況。

三、當前開發區轉型發展中的問題

通過開展對轄區內的多個國家及省級開發區領導開展經濟責任審計，發現開發區發展勢態良好，經濟總量增長較快，但也存在一些體制機制方面的共性問題。

1.開發區產城融合功能目標尚未有效實現。

以產興城、以城帶產、產城融合是開發區發展新模式。開發區“市屬區管”改革初衷是通過打破開發區與所在行政區的管理體制壁壘，促進區域共同發展。但從部分園區運行情況看，效果并不理想。2012年某開發區托管街道后，工作重心由過去主要抓產業開發轉變為既要抓產業開發，還要抓城市建設；管理職能由過去主要承擔招商引資、企業服務等經濟管理職能轉變為全面承擔所管轄區域內的經濟管理、城市管理、社會管理等職能。“一手抓”向“兩手抓”轉變，導致很多矛盾難以協調。

2.開發區與行政區管理關系尚待完善。

行政區往往把開發區管委會、下屬單位和托管街道作為區屬部門看待，許多工作與區屬部門共同部署安排，多頭管理不斷發生。因開發區隸屬于所在行政區，行政區存在將本級不合理支出以及違反國家規定的政策由開發區執行的現象，轉嫁自身風險。另外，還存在行政區將重大違規決策由開發區買單導致財政資金重大損失浪費的情況。

3.開發區綜合考核指標體系尚不完善。

開發區現有考核指標多、任務重，為了完成指標，存在弄虛作假現象。對于由企業和個人經營行為決定的市場指標，如專利申請指標、出口貿易指標等，如果政府和部門用不合理的行政手段進行干預，可能會扭曲市場行為，甚至導致財政資金使用效率低下和損失浪費情況。審計中還發現，外資是開發區考核的重要指標。一些開發區為了完成外資指標，一方面不考慮外債融資成本和美元匯率的變化，通過發行外債的方式完成指標；另一方面通過給予土地、稅收、借款等優惠政策引進外商投資企業。

4.債務規模難以消化、融資形勢嚴峻。

開發區融資平臺債務規模基數大、增長幅度快，一方面財政可用財力有限，另一方面支出剛性增長，債務消化的渠道單一，無非是貸款和發債，還有商業用地土地出讓金。但是，商業用地土地出讓受宏觀政策影響較大，以及出讓指標的制約。消化開發區存量債務和控制增量債務是開發區亟需解決的難題。

5.稅收和土地出讓金返還等優惠政策較為普遍。

各開發區普遍存在企業稅收和土地出讓金返還現象，有的開發區以科技專項資金扶持或基礎設施費補助的名義間接返還。考慮現有拆遷成本以及購買土地指標費用，工業土地出讓金收入不足以彌補土地開發成本。對于在園區注冊非實地經營的企業稅收返還比例較高，地方財政留成財力所剩無幾。

6.開發區財政監督機制不健全。

開發區財政作為一級獨立財政，財政預算編制和調整約束力較弱。而所在行政區財政預算編制和調整需要經過本級人大部門批準和監督，每年要接受本級審計機關的審計，而開發區基本沒有開展獨立的預算執行審計。在審計監督機制缺失下，必然導致財政資金預算編制、使用、監督、效益評估等相關制度不健全。因制度缺失，在個別開發區甚至出現大量資金轉至個人賬戶支付各類支出情況，易滋生占用挪用公共資金的風險。

7.產業用地退出機制不完善。

一方面土地指標緊張，另一方面部分企業用地長期閑置未充分利用，土地需求與土地供給局部過剩的矛盾在開發區普遍存在。土地回購是調整土地供需矛盾，提高土地節約利用率，盤活建設用地存量，促進企業轉型升級的重要手段。經調查，開發區普遍未健全產業用地退出機制和建立土地回購政策制度辦法，對土地回購范圍、回購主體、回購程序、回購價格、回購土地的配置利用等內容未作明確規定。

四、開發區轉型發展的路徑

1.理順開發區與行政區的管理關系。

合理界定開發區與所在行政管理區的職能，原行政區產業發展職能逐步轉移到開發區，開發區行政和社會管理職能逐步轉移到行政管理區，做到優勢互補，各取所長，有序推進產城融合一體化建設。另外，在開發區托管街道后，進一步理順街道財權、事權和人事權關系，避免因關系不清導致相互扯皮和推諉，規劃建設不統一，行政效率低下現象。

2.科學設定開發區的考核體系。

考核體系是開發區發展的指揮棒，但現有臃腫的考核體系不利于發揮其導向功能。只有建立科學的考核指標體系，開發區才能健康良性發展。瘦身現有的考核體系，迫在眉睫。應對現有的考核體系的各項指標進行梳理，將指標分為行政指標和市場指標兩類。考核體系應適當弱化市場指標的考核，適當加強環保、安監等行政指標的考核。

3.盡快出臺完善產業用地回購管理辦法。

讓“沉睡”的閑置土地“醒”過來，是現有土地供給側改革的必然要求，也是開發區產業轉型升級的重要路徑。應針對各開發區規劃、產業結構、企業生產經營狀況，出臺和制定產業用地回購管理辦法，進一步明確回購企業用地范圍、回購程序、回購價格、以及回購土地的用途。

4.出臺指導性產業目錄，凈化開發區招商引資環境。

無序競爭的開發區優惠政策，嚴重擾亂了稅收環境，導致國家稅收大量流失。應根據各開發區區位，制定開發區指導性產業目錄，避免各開發區產業同質化導致的惡性競爭。從制度上壓縮相互競爭的空間，減少招商引資企業“吃著碗里看著鍋里”的機會。根據各開發區實際情況，應盡快出臺和明確招商引資優惠政策的權限和范圍，避免各自為政，優惠政策遍地開花的現象。

5.完善開發區財政審計監督體系。

開發區應按照現代財政管理要求，逐步建立和完善預算編制、預算執行、預算調整以及國庫集中收付等制度體系。開發區財政收支接受所在行政區政府審計機關的監督，但這種審計監督往往流于形式。應進一步加強對財政資金的定期審計監督，從制度上保證財政資金使用的安全性和效益性。

6.規范融資平臺管理，管控債務風險。

明確落實政府債務管理責任，根據宏觀貨幣政策走勢，合理確定債務規模，把債務規模與貨幣資金存量控制在合適區間內，規避債務高、存量資金大不合理現象。規范個別開發區虛假辦理土地使用權證抵押融資和個人集資的行為，并積極落實有效化解存量債務途徑。

五、結束語

開發區為我國經濟建設及發展做出了巨大貢獻。圍繞國家發展改革委員會對開發區轉型發展的新要求，本文對開發區轉型升級、創新發展的內涵及外延進行了闡述。從審計視角對當前制約開發區轉型發展的管理模式、土地利用、招商引資政策等深層次問題進行了分析，并對下一步開發區轉型發展的路徑進行了思考及探討。