農村“兩權”抵押貸款的探索與實踐
——以甘肅省為例

張 樂 王 楠

在實現全面建成小康社會、脫貧攻堅的關鍵時期，農村地區的金融發展至關重要。為實現農村地區金融發展、解決農村地區資金匱乏、貸款難、農業生產受限制等問題，2015年8月國務院發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，在我國291個地區開展農村“兩權”抵押貸款試點，即在農村地區開展使用土地經營權和農民住房財產權進行抵押貸款。農村“兩權”抵押貸款試點政策是中央部署的推進農村土地制度改革、深化農村金融創新的重要改革任務，是解決農村金融落后、農民貸款難融資難的重要武器，是農村金融改革創新、扶貧攻堅的重要舉措，更是推動我國農村金融發展、實現我國人民全面脫貧和全面建設小康社會的重要法寶。另外，甘肅省地處西北地區中心地帶，是我國西部欠發達地區的重點省份，是我國“一帶一路”建設的鎖鑰之地和黃金路段，其農村金融的發展實踐經驗對西部欠發達地區農村金融的發展具有重要的借鑒意義。因此，本文以甘肅省為例，分析了我國農村“兩權”抵押貸款試點的推進狀況及所面臨的問題，并給出相對的政策建議和措施，為西部欠發達地區農村金融的發展提供寶貴的借鑒。

一、甘肅省農村“兩權”抵押貸款的現狀分析

甘肅省于2016年4月開展“兩權”抵押貸款試點工作，試點包含西和縣、涼州區、金川區、臨夏縣、金塔縣、隴西縣6個地區，試點工作開展以來，甘肅省成立了省級試點工作領導小組，制定印發了工作方案，全力推進試點工作，甘肅省“兩權”抵押試點的工作推進已取得了一定的成果：其中2017年4月份，蘭州銀行金昌分行以“房產抵押+土地流轉經營權抵押”的方式，向金從玉農業科技公司發放貸款500萬元，完成了金川區首個農業企業的農地抵押貸款發放，截止到2017年底，甘肅省金川區累計發放抵押貸款1140.6萬元；張掖市高臺縣制定《高臺縣農村產權交易管理暫行辦法》，進一步健全完善農村產權交易體系，金融機構為83家經營主體發放產權融資抵押貸款2.82億元，有效解決了經營主體農業發展中資金不足問題，助推了現代農業發展；依托縣級農村產權交易中心，成功交易土地經營權13宗1.79萬畝，農村集體資產1筆，交易金額7萬元；隴南市政府與蘭州銀行合作，共同開發“農村產權信息化綜合服務平臺”，相繼在西和縣、臨夏縣成功上線運行，涼州區政府將農地抵押貸款與政策性惠農貼息貸款相結合，以農地承包經營權抵押加自然人聯保的組合方式為當地特色農業產業發展提供抵押貸款支持。

二、農村“兩權”抵押貸款試點推進中存在的問題

甘肅省是西部欠發達地區的典型省份，積極落實推進“兩權”試點工作，但由于法律規章、經費保障等方面因素，在實踐的過程中仍存在一定的現實阻力，下述為甘肅省農村“兩權”試點在推進的過程中面臨的問題和制約的因素。

（一）抵押物評估機制落后、變現渠道窄

2016年3月，為保障農村“兩權”試點工作的推進，我國人民銀行提出了《兩個辦法》，對土地和房產的認證方面做出了規定，在政策上規定了抵押物的認證評估，但由于現有的“兩權”抵押物評估機構對鄉村的地權和農村房屋的價值評估缺少經驗，在農房價值評估實際操作中，評估的技術人員對農村房屋的折價缺乏客觀的評估體系和詳細的評估規則，存在較大的主觀性，因此在抵押物的評估機制上，缺乏一套標準的體系。另外，受地理人文因素的制約，農民住房利用價值一般不高，缺乏升值潛力。由于現行法律只保護農民之間轉讓宅基地及房屋，一般不進行辦理集體土地使用權的過戶加之受各地區農村的傳統習俗、觀念的影響，農村房屋的轉讓拍賣十分困難，很少有人愿意接手，因此，當農民通過“兩權”貸款抵押后，若未按約定履行借貸合約時，金融機構在獲取抵押物后，對抵押物的拍賣處理、變現上存在著很多困難。

（二）“兩權”抵押貸款風險補償機制不健全

由于與“兩權”相關的農業產業的自然屬性，金融機構開辦抵押貸款風險相對較高。甘肅省于2014年提出要建立“地方政府共擔風險的涉農貸款風險補償基金”，用于“兩權”抵押貸款等涉農貸款的風險補償。但受制于欠發達地區地方政府財政現狀，與“兩權”抵押貸款配套的補償基金未建立，補償方式缺失，不能有效調動金融機構放貸積極性，不能滿足金融機構實際需要。此外，貸款擔保機制不完善，目前現有的政府背景擔保公司擔保范圍中未納入“兩權”貸款擔保服務，阻礙了農村“兩權”抵押貸款業務的開展。

（三）政府介入成本較大，難以市場化

我國的農村“兩權”抵押貸款在初步探索階段，因此在政策制定、機構設置、業務開展、抵押物處理和違反合同的處理上，政府都居于主導地位。但是金融活動在市場驅動下會發揮得更佳，過多的政府調控不利于其發展，而且會增加制度運行的成本。目前的“兩權”貸款抵押政策的運行缺乏市場活力，可持續發展能力較差。因此，建立完善的農村金融市場驅動機制、推動市場化進程是保證農村“兩權”抵押貸款發展的重要制約因素。

三、對策與建議

針對以甘肅省為例的西部欠發達地區“兩權”抵押貸款的實踐情況和制約因素，我國西部地區農村“兩權”抵押貸款的發展可以遵循以下三個方向。

（一）推進農村金融創新，完善抵押物處理機制

對抵押物的處理是制約農村“兩權”抵押貸款發展的關鍵因素，其中的難點為既要求保障農民的房屋使用權和土地承包權，又要保證金融機構的合法利益，在金融機構合法處理抵押物時避免引發的矛盾。因此，我國的農村金融改革勢在必行，農村“兩權”試點在工作的推進過程中，要提前對風險進行把控，建立風險預測機制和抵押物處理機制，在“兩權”抵押物的處理中，合理評估抵押物的價值、探索建立由農村基層組織和專業評估機構相配合的“兩權”資產評估機制，深化金融改革，保證“兩權”抵押貸款的順利推行。

（二）建立風險補償機制

農村“兩權”抵押貸款是解決農民融資難、助力農村金融發展的全新嘗試，我國在“兩權”試點推行的初期，必須要建立完善的風險補償機制，確保在不可抵制的風險發生時，農民一旦違約還款，盡量減少農民和金融機構雙方利益損失。因此，政府應該建立“兩權”貸款風險補償基金，由財政撥款，按照抵押貸款金額比例列入財政預算，在借款人違背合同、無力償還貸款時，若抵押的房產變現不足以支撐債務本息和時，不足部分由風險補償基金按照比例代為償還。另外，建立“農村土地經營權抵押復合貸款模式”，對土地經營權抵押不足的，采取其他財產疊加、農戶聯合擔保、政府擔保等多種形式保證抵押物的充足，實現互助聯保、風險共擔，從而有效地解決抵押物不足導致的貸款金額有限、無法滿足農業的生產問題。

（三）推動農村“兩權”抵押貸款的市場化進程

當前，農村“兩權”抵押貸款由政府主導，處于初步階段、其發展進度緩慢，就金融學的理論發展和現實基礎來看，金融在市場的驅動下，能達到資源的最優配置。由此可見，推進農村“兩權”抵押貸款的市場化勢在必行。因此，在“農村”兩權抵押貸款的推進中，要結合各地的特色，對農村金融產品和服務等進行創新，積極開展農村土地經營權抵押貸款業務，從根本上解決農村地區農業生產融資困難的問題。另外，國家要積極開展農業保險業務，增加農業保險產品，對農民生產面臨的不可抗拒的風險下造成的損失進行補償，同時增強農業和農戶抗風險的能力，為“兩權”抵押貸款的推行提供保障，從而解決“三農”問題，保障我國農村人口全面脫貧，實現全面建成小康社會。