基層金融精準扶貧的現實難題與破解對策

■周意珍，余子華，楊 威

為了解基層金融扶貧工作成效以及進一步提質增效存在的難題，本文通過召開座談會、走訪扶貧企業(yè)（合作社）和貧困戶等方式，對江西省上饒市轄內的國定貧困縣金融扶貧情況開展了調研。調研發(fā)現，這些國家貧困縣在中央銀行主導引領、政府配套機制協同跟進下，發(fā)展了“光伏貸”和“社戶聯合貸”等信貸模式，激活貧困戶身邊的人力和物力資源，取得了良好效果。但是，目前仍存在戶貸比考核面臨有效信貸需求不足、銀行分支機構或個人放貸積極性調動難等問題。據此，本文提出政策建議。

脫貧攻堅是黨中央、國務院在“十三五”期間實施的重大戰(zhàn)略部署，江西省委省政府高度重視，于2015年5月下發(fā)了《關于全力打好精準扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》），各市、縣政府根據該決定制定了脫貧攻堅實施方案，既指明了扶貧工作的總體任務和方向，也拉開了江西省金融扶貧工作的大幕。目前距離《決定》的下發(fā)已有數年，離完成2020年全面消除貧困的時間也越來越近，基層金融部門在金融扶貧工作中應當有所收獲，問題也應有所暴露。為詳細了解和掌握貧困縣金融扶貧工作狀況，全面梳理和總結金融扶貧創(chuàng)新經驗，反映金融扶貧工作中的困難和難題，本文通過召開座談會、走訪扶貧企業(yè)（合作社）和貧困戶等方式，對江西省內上饒、橫峰、鄱陽和余干4個國定貧困縣金融扶貧工作情況進行調研，以期為進一步推進金融扶貧提供參考。

一、金融精準扶貧的創(chuàng)新實踐

（一）金融扶貧總體情況

本次調研中，江西省上饒市轄內上饒、橫峰、鄱陽和余干4個縣全部為國定貧困縣，2015年末4縣共有貧戶村425個，建檔立卡貧困戶41.6萬戶，貧困人口371.51萬人，貧困發(fā)生率為11.2%。不過，隨著扶貧工作不斷推進，至2018年7月末，上饒和橫峰兩縣已脫貧摘帽，而金融在扶貧工作中發(fā)揮了巨大作用。統(tǒng)計數據顯示，截至2017年底，4縣金融機構金融精準扶貧貸款余額151.91億元。從4縣金融扶貧實踐情況來看，主要從以下兩方面著手。

1.中央銀行主導引領。一是扶貧再貸款撬動。中央銀行扶貧再貸款緩解了法人機構資金成本和收益方面的顧慮，有效引導和推動法人機構加大信貸投入。統(tǒng)計數據顯示，截至2017年末，4縣農商行和村鎮(zhèn)銀行在扶貧再貸款撬動下投放金融精準扶貧貸款余額達到9.65億元。二是窗口指導金融扶貧策略。人民銀行上饒市中心支行按貧困戶是否有創(chuàng)業(yè)意愿、勞動能力，將貧困戶分為創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和受益三種類型，窗口指導金融機構根據不同類型制定不同信貸標準，以覆蓋所有貧困戶類型。以橫峰縣農商銀行為例，截至2017年末，該行共發(fā)放扶貧貸款3.21億元，其中創(chuàng)業(yè)式扶貧貸款0.51億元，占比15.89%，就業(yè)式扶貧貸款1.1億元，占比34.27%，受益式扶貧貸款1.6億元，占比49.84%，共有3258戶貧困戶受益。三是貨幣政策工具助力。在中央銀行PSL等貨幣政策工具支持下，農業(yè)發(fā)展銀行通過大力支持貧困縣軟硬件設備設施建設，以項目輻射帶動貧困戶獲得經濟收益。數據顯示，截至2017年末，4縣農業(yè)發(fā)展銀行共發(fā)放帶有扶貧性質的項目貸款為112.42億元，占所在行全部項目貸款比重達到85.26%。

2.政府配套機制協同跟進。一是實施風險補償。對于投向扶貧企業(yè)或貧困戶的信貸資金，4縣出資形成風險補償金存放至貸款銀行，按照1∶8的比例提供擔保。二是提供財政貼息。4縣均對貧困戶個人貸款進行全額貼息。三是購買扶貧產業(yè)保險。部分縣還出資為獲得信貸支持的扶貧產業(yè)購買了財產保險，如鄱陽縣出資35萬元（占保費的50%）為貧困戶種植的1000畝菌菇購買了商業(yè)保險；橫峰縣出資89萬元（占保費100%）為1100戶發(fā)展屋頂光伏的貧困戶購買了15年的光伏設備保險。

（二）創(chuàng)新信貸模式幫扶貧困戶

在各項政策的引導、激勵下，4縣金融機構積極開展了扶貧信貸，充分調動和激活貧困戶自身、村兩委、創(chuàng)業(yè)能人以及扶貧企業(yè)的主觀能動性和客觀經濟資源，全方位、多角度幫助貧困戶獲得持續(xù)性“輸血”，取得了良好的扶貧效果。

1.盤活貧困戶的閑置資源：“光伏貸”模式

該模式通過信貸支持貧困戶發(fā)展屋頂光伏發(fā)電，為貧困戶帶來持續(xù)性的光伏發(fā)電收入以實現脫貧。主要特點為：一是適用性廣，只要貧困戶有閑置屋頂，能夠安放光伏發(fā)電設備，就可獲得3.445萬元“光伏貸”，貧困戶坐享發(fā)電收益；二是按揭式還款，屋頂光伏項目投資回報時間長，短期內無法回本，普通短期貸款顯然無法適配，金融機構因此創(chuàng)新采用15年按揭貸款方式發(fā)放，貧困戶每年從發(fā)電收益中抽取部分資金用于還款；三是貸款納入財政扶貧貸款風險補償基金進行擔保，同時前四年由財政提供貼息?！肮夥J”模式目前已取得良好效果，截至2017年末，橫峰縣農村商業(yè)銀行共發(fā)放了3830.84萬元“光伏貸”，為1112戶貧困戶安裝了屋頂光伏設備，所有光伏發(fā)電并入國家電網，扣除還款額后每年為貧困戶帶來純收入2000元，有效帶動了貧困戶脫貧。“光伏貸”模式的實質是未來現金流質押，該模式類似烏干達通勤摩托車貸款項目，以青年人跑摩托車運輸的未來收益作為抵押品（薛曜祖等，2018）。

2.發(fā)揮村兩委的引領作用：“社戶聯合貸”模式

“社戶聯合貸”是指種養(yǎng)項目在確保銷路的情況下，為合作社和貧困戶一同發(fā)放低息貸款發(fā)展種養(yǎng)項目的做法。主要特點為：一是依托村兩委，成立為扶貧工作服務的種養(yǎng)殖合作社，村兩委領導是合作社的帶頭人和負責人，村兩委班子成員負責合作社日常事務；二是合作社和貧困戶一同分別獲得授信。合作社貸款用于種養(yǎng)殖項目的基礎設施建設和管理費用支出，貧困戶貸款用于購買種苗和化肥；三是共同出資、共同管理，合作社和貧困戶簽訂協議，約定貧困戶將信貸資金入股形式投入合作社，年底按比例分紅，日常養(yǎng)護全部雇用貧困戶；四是財政提供風險補償、貼息并購買農業(yè)保險。

余干和鄱陽兩縣已通過該模式扶持多個合作社發(fā)展種養(yǎng)殖項目，帶領貧困戶脫貧。以鄱陽縣鑫潤食品菌合作社為例，該合作社是由白沙洲鄉(xiāng)周家村兩委牽頭成立的菌菇種植合作社，入股合作社的貧困戶有21戶，當地農商行向合作社和貧困戶分別提供50萬元和每戶5萬元共計155萬元貸款，2017年共種植50畝菌菇，每個貧困戶獲得分紅3000元，預計未來每年的分紅將在穩(wěn)定在6000元左右。

3.放大創(chuàng)業(yè)者的帶動效應：“能人貸”模式

該模式是為創(chuàng)業(yè)者（即能人）和關聯貧困戶發(fā)放個人信用貸款，幫助他們共同發(fā)展生產的做法。主要特點為：一是信貸資金發(fā)放有扶貧要求，銀行為創(chuàng)業(yè)者提供擴大規(guī)模所需的信貸資金，要求創(chuàng)業(yè)者負責指導數個貧困戶發(fā)展種養(yǎng)殖；二是貧困戶種養(yǎng)項目銷路有保障，創(chuàng)業(yè)者和貧困戶簽訂購銷合同，合同范圍內的種養(yǎng)殖產品創(chuàng)業(yè)者全部收購；三是貧困戶種養(yǎng)有啟動資金，銀行提供小額信貸資金支持；四是財政提供風險補償和貼息。實踐表明，該模式有效放大了創(chuàng)業(yè)人員的扶貧帶動效應，如鄱陽縣為大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者王某提供了信用貸款50萬元，并促使王某帶動5戶貧困戶養(yǎng)魚，實現穩(wěn)定創(chuàng)收；余干縣為返鄉(xiāng)人員朱某提供40萬元信用貸款，促使其帶動9戶貧困戶養(yǎng)殖土雞，幫助每個貧困戶每年增收3000元以上。

4.提升扶貧企業(yè)的輻射作用：“扶貧企業(yè)特惠貸”模式

該模式是銀行有扶貧要求地向企業(yè)提供優(yōu)惠貸款的一種信貸模式。主要特點為：一是利率優(yōu)惠，貸款年利率按照當前一年期貸款基準利率4.35%計算；二是純信用貸款，銀行通過評估企業(yè)的現金流以及資產狀況確定額度進行授信，無需抵押；三是有貧困戶用工要求，約定企業(yè)雇傭的長期打工戶中，農戶總數超10戶的情況下，貧困農戶占比不小于3%，而總數低于10戶時，貧困戶不少于兩戶；另外和貧困戶簽訂協議，臨時用工優(yōu)先雇傭貧困戶。橫峰縣農商行通過該模式為種植3500畝馬家柚的清峰農業(yè)發(fā)展有限公司提供低息貸款200萬元，促使該企業(yè)雇傭24戶貧困戶長期務工，與40余戶貧困戶簽訂了臨時用工優(yōu)先雇傭協議，輻射帶動了這些貧困戶脫貧。

二、當前基層金融精準扶貧的現實難題

（一）戶貸比考核面臨有效信貸需求不足的難題

戶貸比是指獲得貸款的貧困戶數量占全轄貧困戶總量比例，該比例是當前縣域扶貧工作考核中的一個重要指標。調查中扶貧辦工作人員反映，目前省里對各縣戶貸比進行了季度排名考核，未來還將對排名靠后的縣政府主要領導進行問責，故而各縣戶貸比考核壓力很大。然而，受限于年齡、勞動能力等因素，很多貧困戶無法滿足某些信貸基本條件，有效信貸需求比例不高。據某縣農商行對貧困片區(qū)200多戶向該行申請貸款的貧困戶摸底調查，嚴格按照該行的放貸條件，僅有25%左右的貧困戶能獲得信貸支持，同時該行表示，如果按照這一片區(qū)的所有貧困戶計算，實際有效信貸需求不足10%。因此，金融機構如何在有效信貸需求不足的情況下提高戶貸比成為未來需要面對的難題。

（二）叫?！皯糍J企用”后發(fā)展貧困戶個人貸款的難題

鑒于貧困戶有效信貸需求不足的現實障礙，為緩解戶貸比考核壓力，進而在戶貸比考核排名中勝出，一些縣貧困戶個人貸款采取了“戶貸企用”和“戶貸社用”方式發(fā)放?！皯糍J企用”是指將多個貧困戶個人貸款集中起來投向企業(yè)經營的做法，如某縣農業(yè)銀行按照每戶5萬元，向2280戶貧困戶發(fā)放1.14億元貧困戶個人貸款，資金實際使用者是有政府背景的兩家國有企業(yè)。具體操作流程是貧困戶向農業(yè)銀行申請貸款，貧困戶分別和31家農業(yè)專業(yè)合作社簽訂受托支付協議，農業(yè)銀行按照受托支付協議將資金支付給合作社，最后由各家合作社將資金投入兩家公司，并約定公司每年為貧困戶“分紅”?！皯糍J社用”是指貧困戶以貸款資金入股投資合作社獲取收益的方式，“社戶聯合貸”模式中貧困戶貸款就屬于“戶貸社用”，貧困戶可以參與管理和務工。相對“戶貸社用”，“戶貸企用”做法中雖然貧困戶也獲得“分紅”收入，但并沒有促使貧困戶發(fā)展生產、參與勞動或管理，信貸資金的“造血”作用不太明顯，同時資金使用企業(yè)不直接承擔擔保責任，一旦企業(yè)違約或者破產將帶來極大風險。2017年12月江西省扶貧和移民辦公室文件（贛扶移[2018]5號）明確要求新增扶貧貸款資金不能用于入股企業(yè)吃利差，明令禁止了“戶貸企用”，且在使用方式上提出必須堅持“戶貸戶用戶還”，嚴格把關“戶貸社用”硬性條件。不過調查表明，“戶貸企用”和“戶貸社用”做法在一些縣已發(fā)放的貧困戶個人貸款中較為普遍。那么在叫停“戶貸企用”后堅持“戶貸戶用戶還”的條件下，信貸資金如何更好地對接貧困戶成為一大難題。

（三）扶貧信貸面臨機構或個人貸款責任與風險不匹配導致的積極性調動難題

貧困戶貸款疊加了道德風險以及農業(yè)項目的自然、市場風險，以往金融機構很少會主動放貸。近些年在黨中央、國務院的高度重視下，在各級地方政府、金融管理部門政策措施激勵下，貧困戶貸款才取得了較快增長。不過調查發(fā)現目前金融機構各種外部激勵很多，但內部激勵政策措施卻未及時跟進。調查顯示，4縣金融機構中僅有農商行對信貸員貧困戶貸款容忍度提升至5%，較普通貸款提升3個百分點。這就意味著很多發(fā)放貧困戶貸款的銀行分支機構和信貸員，將承受與其他貸款一樣的考核壓力，貸款責任認定方面和其他貸款無差異，與貧困戶貸款風險不相匹配，不利于充分調動分支機構和信貸員開展貧困戶信貸的積極性，一定程度上還導致信貸員過于謹慎。某金融機構負責人表示，農戶個人貸款是眾所周知的高風險貸款品種，而貧困戶貸款風險則更大，雖然有心扶貧但也迫于業(yè)績考核不敢放貸。王鸞鳳等（2012）也特別指出，缺乏對金融機構進行必要激勵和約束的機制，是當前農村金融扶貧工作面臨困境的重要原因。

（四）扶貧信貸普及性發(fā)展面臨扶貧產業(yè)稀缺性難題

貧困戶持續(xù)獲得收益實現脫貧主要依靠產業(yè)。扶貧貸款需要通過特定的產業(yè)承載，基于扶貧產業(yè)的扶貧信貸才有可持續(xù)的旺盛生命力。要在貧困戶當中普及個人扶貧貸款，滿足戶貸比考核要求，必然要求金融機構在貧困地區(qū)對接更多的扶貧產業(yè)。然而，4縣政府相關扶貧工作人員表示，由于各種資源稟賦因素制約，適合進行扶貧的產業(yè)較為有限。從目前規(guī)?；l(fā)展的產業(yè)看，4縣發(fā)展的主要是光伏、菌菇種植等，但隨著光伏發(fā)電量達到能源部門地方限額、菌菇企業(yè)收購量見頂，尋找新的適合規(guī)?；l(fā)展的扶貧產業(yè)壓力很大。從個人零散發(fā)展的產業(yè)來看，主要是家禽養(yǎng)殖、果蔬種植，不過這些產業(yè)同質化較為突出，未來很可能面臨供給過多、銷路不暢等問題。2017年下半年余干縣某菌菇種植基地由于種植的菌菇品種市場供應過剩，收購價格低，加上自然災害，導致菌菇銷售收入僅能覆蓋成本，未能向貧困戶分紅。那么，在扶貧產業(yè)稀缺的情況下，找準適合的產業(yè)開展信貸扶貧，不斷提升信貸普及度，將成為金融機構未來需要面對和思考的難題。

三、破解基層金融精準扶貧現實難題的對策建議

一是以有效信貸需求優(yōu)化戶貸比考核。信貸資金作為商業(yè)銀行的市場化運作資金，有效信貸需求是信貸介入的重要基礎，支持的重點應當是有勞動能力、可以實現經濟產出的貧困戶。同時，不同區(qū)域的貧困戶有效信貸需求存在差異，單純通過貸款戶與貧困戶數量之比進行考核缺乏科學性，不利于有效激勵金融機構加大信貸投放。因此，相關部門應完善戶貸比考核，對獲貸貧困戶數量與區(qū)域內具備有效信貸需求的貧困戶數量之比進行考核，更合理地考核扶貧地區(qū)信貸投放。

二是堅持“戶貸戶用戶還”前提下提升貧困戶貸款普及率。精準扶貧是本輪國家扶貧開發(fā)工作的基本方略，金融扶貧工作也要始終堅持精準原則，而“戶貸戶用戶還”的信貸方式就是精準扶貧的重要體現。在“戶貸企用”被叫停后，金融機構應按照相關文件要求，堅持“戶貸戶用戶還”，進一步挖掘貧困戶身邊的各種資源，創(chuàng)新金融對接途徑和手段，滿足貧困戶信貸需求。正如孔發(fā)龍（2016）指出，農商行進行金融扶貧應把立足點放在豐富金融精準扶貧產品體系上，把著力點放在探索金融扶貧模式上。此外，應注重對已成功實踐的創(chuàng)新信貸模進行推廣，形成多樣化的貧困戶信貸支持方式，促使信貸資金對具備有效信貸需求的貧困戶廣覆蓋，從而實現貧困戶貸款普及化。

三是提高扶貧信貸投放的內、外部信貸不良容忍度。扶貧領域信貸投放主要體現的是金融機構的社會責任以及信貸投放的政策性，而非金融機構商業(yè)可持續(xù)性。扶貧信貸考核如果按照普通商業(yè)性貸款進行同等考核，必然會影響分支機構和信貸員的投放積極性。因此，扶貧貸款應從內部和外部考核兩端放寬貸款不良容忍度，緩解業(yè)務考核壓力過大對扶貧信貸普及的負面影響。要加快制定貧困地區(qū)精準扶貧貸款不良率執(zhí)行差異化的考核標準，適當放寬貧困地區(qū)精準扶貧貸款不良率的風險容忍度。

四是進一步挖掘和扶持扶貧產業(yè)。正如趙忠世（2016）指出，要堅持走產業(yè)扶貧的路子。我國扶貧攻堅的歷史證明，產業(yè)發(fā)展具有帶動力強、輻射面廣、成長性及穩(wěn)定性好等特點，產業(yè)扶貧是最有效的減貧手段。2018年8月《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅三年行動的指導意見》指出，將產業(yè)扶貧納入貧困縣扶貧成效考核和黨政一把手離任審計。因此，發(fā)展扶貧產業(yè)非常緊迫和重要，具體來說：一方面，要實事求是、因地制宜，在貧困地區(qū)發(fā)掘本地特色、優(yōu)勢和潛在產業(yè)，用信貸資金扶持更多貧困戶通過發(fā)展產業(yè)獲得可持續(xù)收入實現脫貧；另一方面，政府有關部門應對扶貧產業(yè)給予更多的優(yōu)惠、扶持，讓扶貧產業(yè)更具有活力和生命力，防范扶貧產業(yè)問題帶來的扶貧信貸風險。