改革開(kāi)放40年，一部“變法史”

周潔

1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了新憲法，史稱“八二憲法”。“八二憲法”作為國(guó)家的根本法，憲法調(diào)整了自身的結(jié)構(gòu)，把公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)置于國(guó)家機(jī)構(gòu)之前，突出了現(xiàn)代法治國(guó)家相對(duì)于公民權(quán)利的手段性，理順了國(guó)家、政府和公民之間的法律關(guān)系，凸顯了走向改革開(kāi)放的中國(guó)對(duì)社會(huì)公平正義的價(jià)值追求。2014年12月4日，我國(guó)將每年12月4日定為國(guó)家憲法日。

改革開(kāi)放的40年，可以說(shuō)是中國(guó)法治發(fā)展波瀾壯闊的40年。而憲法的發(fā)展，其實(shí)也是一種社會(huì)變遷的生命力的制度訴求——有學(xué)者指出，憲法確立了改革開(kāi)放的目的、原則與界限，改革開(kāi)放則是一種“憲法制度的變革”。

改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)的四個(gè)階段

1954年，新中國(guó)第一部成文憲法頒布，詳細(xì)規(guī)定了作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)具體制度；1975年，憲法受“文革”左傾思潮的影響，使得人民司法制度的運(yùn)行遭遇了阻礙。

1978年3月5日第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)1978年憲法。雖“存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)” ，但扮演著“恢復(fù)性的過(guò)渡憲法”的角色，在建立新的憲法秩序方面發(fā)揮承前啟后的作用。

上海市行政法制研究所所長(zhǎng)劉平在接受《新民周刊》采訪時(shí)表示，改革開(kāi)放后，我國(guó)法治發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段， 1978年-1992年是恢復(fù)法律制度階段。1979年的大規(guī)模立法，被視作新時(shí)期法治建設(shè)的開(kāi)端。當(dāng)年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律。劉平認(rèn)為，這一階段的法治建設(shè)呈現(xiàn)出法律工具主義的傾向，“重新確立了各項(xiàng)法律制度，法律成為治國(guó)理政的基本工具。”

中共十一屆三中全會(huì)確定“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法治建設(shè)16字方針，1982年，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)“八二憲法”，為新時(shí)期法治建設(shè)的大廈立起了支柱，對(duì)新時(shí)期法治建設(shè)起到了極大的推動(dòng)和保障作用。在八二憲法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次必要修改，實(shí)現(xiàn)了憲法隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)而不斷完善。

也是在這一階段，黨的十四大確立了鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論在全黨的指導(dǎo)地位，提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐新的發(fā)展道路。

1993年-2004年，是我國(guó)啟動(dòng)依法行政的階段。黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中首次提出“依法行政”，1994年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。這意味著我國(guó)法治建設(shè)已經(jīng)從向政府賦權(quán)到開(kāi)始限制政府權(quán)力，體現(xiàn)了將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里的依法治權(quán)理念。

2004年-2012年，我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了“服務(wù)行政”階段，“賦予權(quán)力會(huì)令政府積極行政，但限制權(quán)力會(huì)導(dǎo)致政府消極行政，因此我們需要平衡行政，讓政府多提供政府職能，做到服務(wù)型政府。”這也說(shuō)明這一階段對(duì)政府的行政能力有了越來(lái)越高的要求。2011年3月，全國(guó)人大常委會(huì)如期宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，由此，中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)走上全面發(fā)展的快車道。

劉平認(rèn)為，改革開(kāi)放四十年來(lái)的法治建設(shè)，政府扮演著非常重要的作用，法治政府是法治國(guó)家的關(guān)鍵，而依法行政又是法治政府的關(guān)鍵。而法治建設(shè)之所以能夠一步步推進(jìn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是最為根本的原因。”

第四個(gè)階段，我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)法治政府階段，其蘊(yùn)含的概念就更為全面了。 2012年起，黨的十八大提出 “科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，新的方針將法治的主體擴(kuò)大為人大、政府、司法部門和全體公民。2014年審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出一個(gè)目標(biāo)五個(gè)體系六大任務(wù)， 法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)一體推進(jìn)成為這個(gè)階段的主要特點(diǎn)。

“這個(gè)階段我們對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)從法律萬(wàn)能到法律至上，也就是說(shuō)，我們不再認(rèn)為法律是一種解決問(wèn)題的唯一手段，整個(gè)社會(huì)能夠認(rèn)識(shí)到法律的局限性，但仍然對(duì)法律充滿敬畏和尊重。”劉平指出，在實(shí)際生活中，法律是一種社會(huì)治理的手段，但德治、文化構(gòu)建都可以發(fā)揮重要的作用，比如在社區(qū)自治中，居民自治、道德約束可能比法律發(fā)揮的作用更大。

法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)

法律學(xué)者李林曾表示，從某種意義上講，改革開(kāi)放40年的歷史，是一部中國(guó)法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的“變法史”。“變法”的動(dòng)力，除了自上而下出臺(tái)重要法律規(guī)范、制定綱領(lǐng)性文件之外，有時(shí)候也有重要法治事件的推進(jìn)。

2003年春天，剛應(yīng)聘到廣州一家服裝公司任平面設(shè)計(jì)師的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛出門時(shí)因沒(méi)有隨身攜帶有效證件被警察帶走，最后在收容所里被毆打致死。“孫志剛事件”經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)巨大反響。

3個(gè)月后，國(guó)務(wù)院宣布廢止已存在20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時(shí)公布施行了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

孫志剛、聶樹(shù)斌、于歡……這些熟悉的名字背后，無(wú)不是公眾矚目的重大法治案件，它們?cè)谝欢ǔ潭壬贤苿?dòng)了法律制度的改革完善與法治理念的確立，但有學(xué)者認(rèn)為，這種推動(dòng)是“非常態(tài)”的，值得總結(jié)但不可復(fù)制。

我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)步神速，成就舉世公認(rèn)。不過(guò)，劉平也坦承，在目前的社會(huì)背景下，我國(guó)法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)：

一是改革與法治的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)提出“重大改革于法有據(jù)”，先行先試“依法授權(quán)”，直指當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關(guān)系，強(qiáng)調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。在劉平看來(lái)，浦東正是“先行先試依法授權(quán)”的最佳案例，從最開(kāi)始的綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)到科創(chuàng)中心，無(wú)不是法治支持下的改革創(chuàng)新。

劉平表示：“改革要在法律框架下進(jìn)行，改革的價(jià)值取向不能與法理、憲法等相背離；同時(shí)，法治建設(shè)要為改革提供法律保障。”

第二個(gè)挑戰(zhàn)則是實(shí)現(xiàn)全民普法、全民守法，在全社會(huì)形成對(duì)法律的尊重仍是依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作。說(shuō)起全民守法，并非只有“民”一個(gè)主體，它包括法律的制定者，法律的管理者，司法的執(zhí)行者，任何人都不能凌駕于法律之上。“守法的主體是雙向的，政府與公民都要對(duì)法律有信仰。”劉平說(shuō)。